Note de base

I. INTRODUCTION

La renommée et l’image de la Belgique au niveau international sont en grande partie déterminées par la présence dans notre pays des sièges ou des bureaux de liaison d’une bonne trentaine d’organisations internationales (annexe 1). Grâce à la présence de plus de 30 000 fonctionnaires internationaux et de leurs familles, la Belgique bénéficie d’un rayonnement international appréciable et de retombées économiques très importantes. Une étude de 2001, réalisée pour le compte de la Région de Bruxelles-Capitale (1), révèle qu’entre 1998 et 2001, l’impact du secteur international (c’est-à-dire les organisations internationales et les secteurs qui en dépendent ou sur lesquels elles exercent une influence, à savoir les représentations diplomatiques auprès de l’Union européenne – tant des Etats membres que de pays tiers –, la presse internationale, les représentations de régions et de villes, les groupes d’intérêt auprès de l’UE, les ONG, les institutions de crédit de droit étranger et à majorité de capitaux étrangers, les bureaux d’avocats et de conseil et les organisateurs professionnels de congrès) a augmenté de manière considérable (2).

Il ne fait pas de doute que ces avantages compensent certainement les inconvénients et désagréments, qui sont réels mais qui, comme on le sait, sont couramment grossis dans les médias – souvent en raison de malentendus et d’une connaissance imparfaite des situations – et reçoivent davantage d’attention d’une partie de l’opinion publique que les avantages. Cette présence internationale représente en outre un défi positif et une chance, en ce sens qu’elle peut entre autres être un des moteurs d’initiatives politiques dans différents domaines tels que l’aménagement du territoire, la mobilité et la sécurité, susceptibles de bénéficier à la société belge dans son ensemble et de contribuer de ce fait à faire disparaître l’image négative dont souffrent parfois les organisations internationales.

Il va donc de soi – et c’est aussi le point de départ de cette note – que notre pays doit conserver voire améliorer sa position de pôle d’attraction à l’égard des organisations internationales. Il est évident que la Belgique et sa capitale disposent à cet effet de nombreux atouts : son excellent réseau de communications avec l’Europe et le reste du monde, les prix de l’immobilier et le coût de la vie relativement bas, le multilinguisme et la composition multiculturelle de sa population, sa vie culturelle et sociale très diversifiée et la longue expérience qu’ont les diverses autorités belges des relations avec les organisations internationales et leur personnel.

L’on retient toutefois de développements et d’événements récents qu’une certaine vigilance s’impose. L’élargissement de l’Union européenne et de l’OTAN a eu comme conséquence que de nouveaux pays se portent candidats comme pays-hôte pour les organisations internationales, en offrant des conditions souvent fort attrayantes. A long terme, ces extensions vers l’Est pourraient conduire à un affaiblissement de l’importance de la Belgique, et particulièrement de Bruxelles, comme centre diplomatique et politique. En outre, on constate que certains pays manifestent ouvertement ou à mots couverts leur souhait de voir se délocaliser des organisations installées en Belgique.

Le maintien de la réputation de la Belgique en tant que pays-hôte privilégié des organisations internationales exigera par conséquent un engagement à long terme des diverses autorités belges et dépendra surtout de la qualité de l’accueil qu’elles réservent à ces organisations et à leur personnel, qualité qui devra être maintenue et si possible, améliorée.

Comme il apparaîtra plus loin, un grand nombre d’autorités publiques et de niveaux de pouvoir sont impliqués dans la gestion de la politique de siège. Ceci, en particulier, est le cas de la Région de Bruxelles-Capitale et des communes qui sont le plus directement concernées par la présence sur leur territoire des institutions internationales et des fonctionnaires internationaux. La qualité et l’efficacité de cette politique seront dès lors en grande partie déterminées par la disposition de ces instances à y accorder la priorité nécessaire, d’une manière coordonnée et sur le long terme.

La présente note présente les composantes de la politique de siège, ses objectifs et les règles générales applicables dans le cadre de sa mise en œuvre. Seront également passés en revue les instruments dont le Gouvernement doit pouvoir disposer pour mener à bien sa politique de siège. En particulier, cette note se propose de développer la question des progrès récemment enregistrés dans le renforcement de la coopération entre les instances concernées.

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(1) L’impact socio-économique des institutions européennes et internationales en Région de Bruxelles-Capitale : Actualisation 2001 et Perspectives 2005-2011, décembre 2001 ; cette étude actualise des études d’impact antérieures datant de 1991, 1992, 1994 et 1998.
(2) Entre 1998 et 2001, l’emploi a ainsi progressé de 5%, passant de 52.152 à 54.896 unités, dont 25.085 Belges, et les recettes générées dans la Région de Bruxelles-Capitale sont passées de 5.235,4 millions d’euros à 7.518,1 millions d’euros (+ 44%). Selon les estimations, 5.931,6 millions d’euros ont été effectivement dépensés en Belgique (également + 44%).

 

II. DEFINITION ET LIGNES DE FORCE DE LA POLITIQUE DE SIEGE

A. Politique de siège : définition et objet

1. Définition

D’une manière générale, on peut décrire la politique de siège comme étant la politique qui concerne l’accueil des organisations internationales gouvernementales qui ont leur siège ou une représentation (mission, bureau de liaison, …) en Belgique.

La politique de siège comprend plusieurs composantes qui relèvent de la compétence de différents ministres et administrations au sein des divers niveaux de pouvoir existants. Etant donné que cette politique concerne les relations entre la Belgique et des institutions de droit international public, elle fait partie de la politique étrangère de la Belgique, et est donc coordonnée au niveau fédéral par le Ministre des Affaires étrangères, sous la responsabilité du Premier Ministre. En ce qui concerne les composantes de la politique de siège qui relèvent de la compétence des Communautés et des Régions, la concertation entre les autorités fédérales et les entités fédérées se déroule dans le cadre des mécanismes applicables aux relations extérieures mis en place à la suite de la modification de la Constitution en 1993 (cf. infra IV.B.2a). De même, une concertation permanente et structurée est indispensable avec les autorités locales, qui disposent également de compétences importantes en la matière (cf. infra IV.B.2b).

La politique de siège telle qu’elle est définie ici comprend deux grandes subdivisions :

  • L’observance par la Belgique, en tant que pays hôte, de ses obligations sur le plan du droit international à l’égard des organisations internationales installées sur son territoire, et notamment l’octroi de privilèges et d’immunités ;
  • L’accueil proprement dit : l’ensemble des actions qui, parallèlement et complémentairement à l’application de privilèges et d’immunités, peuvent contribuer à rendre la Belgique plus attrayante comme lieu d’établissement pour les organisations internationales.

Il va de soi que la politique de siège au sens strict – la politique qui concerne l’accueil des organisations internationales gouvernementales – doit faire partie d’une politique générale visant à promouvoir le rôle international de la Belgique et de Bruxelles, laquelle s’adresse également à d’autres acteurs, tels que les firmes multinationales, les lobbies, les ONG et la presse internationale, acteurs qui se sont établis en Belgique notamment en raison de la présence de nombreuses organisations internationales. Il s’agit toutefois d’un aspect de la question qui sort du cadre de la présente note, laquelle se limite à la politique de siège au sens strict.

2. Objet : les organisations gouvernementales internationales

Les critères qui sont habituellement invoqués pour la qualification d’une « organisation gouvernementale internationale » sont les suivants :

  • L’organisation a été créée par un traité international entre Etats ou entre Etats et OIG ou entre OIG définissant ses objectifs, sa structure et ses modalités de fonctionnement ;
  • Le traité constitutif ou les documents relatifs à la création de l’organisation font ressortir l’intention des parties contractantes d’accorder à l’organisation au moins une personnalité juridique internationale fonctionnelle ; c’est-à-dire qu’en vue de la réalisation de ses objectifs sur le plan international, il est clair que la volonté est que l’organisation puisse faire valoir des droits et poser les actes juridiques requis (comme p.ex. la conclusion de traités avec des Etats tiers et d’autres organisations internationales) ;
  • Elle dispose d’organes distincts de ceux des Etats membres ;
  • Elle a compétence pour énoncer des normes facultatives ou obligatoires à l’égard des Etats membres.

Seules les organisations internationales qui satisfont à ces conditions peuvent revendiquer les privilèges et immunités généralement accordés à des personnes juridiques de droit international en vertu du droit public international et du droit coutumier international. Cela signifie que chaque décision portant sur l’octroi de privilèges et d’immunités à une organisation internationale doit faire l’objet d’un examen préalable relatif au statut en droit international de l’organisation en question. Il faut souligner à ce propos que la Belgique reconnaît également la personnalité juridique d’organisations dont elle n’est pas membre elle-même, pour autant que ces organisations satisfassent aux critères précités.

Ceci veut dire que la politique de siège, telle que définie ci-dessus, ne concerne pas en principe les organisations non gouvernementales internationales, qui sont des organisations privées. Toutefois, cette règle n’est pas absolue. Deux ONG au moins, à savoir le Comité international de la Croix-Rouge et la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge ont été expressément – des dispositions en ce sens figurent dans des traités internationaux – chargées par la communauté internationale de missions spécifiques dans le cadre d’actions humanitaires internationales. Dans les deux cas, une argumentation a pu être développée sur cette base afin d’accorder à ces organisations une forme de personnalité juridique internationale fonctionnelle, que la Belgique a pu ou pourrait reconnaître.

Par ailleurs, il faudra tenir compte, et ce de manière croissante, de développements récents, qui se sont notamment produits au niveau de l’UE, à savoir la naissance d’organisations de coopération internationale à caractère incontestablement intergouvernemental mais dont le statut en droit international n’est pas toujours parfaitement clair (« agences », « joint undertakings »). Le fait que le recours à ces nouvelles formes de structures – principalement dans le cadre de l’Union européenne – va croissant, ne doit pas faire oublier que la reconnaissance de leur personnalité juridique internationale ne peut et ne pourra se faire qu’en conformité avec les règles juridiques internationales en vigueur (y compris la réglementation européenne) ainsi qu’avec le droit coutumier, et pour autant que les textes y relatifs témoignent clairement de l’intention des Etats ayant créé lesdites structures ou des organisations internationales concernées d’accorder à l’organisme en question une personnalité juridique internationale.

B. Politique

Le point de départ de la présente note et partant, des orientations de politique générale en la matière, est que la Belgique doit mener une politique de siège proactive et stratégique.

1. Une politique de siège proactive

Une politique proactive présuppose les options de base suivantes :

  • En premier lieu, elle visera à renforcer l’image de la Belgique et de sa capitale comme lieu d’établissement pour les organisations internationales en continuant à développer une politique d’accueil optimale à l’intention desdites organisations internationales qui se trouvent déjà sur le territoire belge;
  • Si de nouvelles organisations ou des organisations existantes soumettent une demande en vue d’établir en Belgique leur siège ou une représentation et de conclure un accord de siège avec la Belgique, celle-ci sera examinée profondément ; il faudra bien évidemment tenir compte des arrangements internationaux existants, notamment dans le cadre de l’Union européenne, relatifs à l’attribution des sièges d’organismes internationaux à certains Etats ou à certaines régions ;
  • Si des organisations établies à l’étranger manifestent l’intention de se délocaliser, les efforts nécessaires, sur la base d’une analyse coûts/bénéfices approfondie, seront fournis, notamment au moyen d’actions diplomatiques auprès des organisations elles-mêmes et de leurs Etats membres, afin que la Belgique soit choisie comme lieu d’implantation.

2. La mise en oeuvre

Etant donné le grand nombre d’organisations internationales qui sont déjà installées en Belgique, notre pays aura tout intérêt lors de la mise en œuvre de sa politique en la matière à veiller :

  • à une application stricte et uniforme de ses obligations internationales, en particulier sur le plan des privilèges et immunités ;
  • à un traitement objectif des organisations internationales qui s’installent dans notre pays, notamment lors de l’octroi de facilités complémentaires dans le cadre de l’accueil proprement dit.

Il va de soi qu’il ne peut être question ici que de principes généraux et non de lignes de conduite strictes qui s’appliqueraient invariablement à chaque cas individuel. Il reviendra toujours au Gouvernement, préalablement à toute décision à arrêter, d’entreprendre une évaluation de l’importance politique et socio-économique de chaque organisation et des éventuelles implications de son établissement en Belgique. La nécessité de maintenir la cohérence de la politique de siège exige en outre une concertation et une coordination permanentes tant au sein du Gouvernement fédéral qu’entre le Gouvernement fédéral et les autres pouvoirs concernés.

Lors de cette évaluation, les éléments suivants devront être dûment pris en considération :

  • L’intérêt sur le plan politique (et diplomatique) d’une candidature de la Belgique à devenir pays hôte d’une organisation spécifique ;
  • L’importance, sur le plan de la politique (internationale), de l’institution et l’effet – tant à court qu’à long terme – de sa présence dans notre pays pour le rayonnement international de la Belgique comme pays-hôte ;
  • L’importance de l’implantation et son extension prévisible : s’agit-il du siège principal ou d’une représentation limitée ou élargie ; quels sont les effectifs prévus;
  • Les coûts et bénéfices (budgétaires, économiques, en matière d’emploi local, ainsi que dans d’autres domaines) pour l’Etat, les autres autorités, ainsi que pour la population belge, qui résulteraient de l’implantation de l’institution en Belgique.

3. Une approche proactive

En appui à sa politique de siège, la Belgique devra mettre tout en oeuvre, chaque fois qu’elle participera aux négociations en vue de l’établissement d’une nouvelle institution internationale, pour que les conditions figurant dans l’acte constitutif et dans les autres textes fondateurs, tirées du droit international privé et du droit coutumier, soient remplies pour l’octroi d’une personnalité juridique internationale fonctionnelle.

La Belgique a en effet tout intérêt à veiller à préserver la plus grande uniformité possible au niveau international en ce qui concerne tant les critères de reconnaissance des organisations internationales que les facilités accordées (cf. également le point III.A.2). Ce souci servira en premier lieu la sécurité juridique sur le plan international, en facilitant les négociations relatives à l’octroi de privilèges et d’immunités, en réduisant le risque de contestations devant les juridictions internationales, et en permettant par la même occasion d’éviter certaines situations où il est demandé d’octroyer des privilèges et immunités à des organisations dont le statut international est peu clair juridiquement.

Un autre avantage réside dans le fait de réduire les possibilités de surenchères entre pays hôtes candidats qui multiplieraient les avantages (principalement fiscaux) offerts et de limiter aussi de facto la « concurrence déloyale » dans les démarches visant à attirer les organisations internationales. 


III. COMPOSANTES DE LA POLITIQUE DE SIEGE

A. Privilèges et immunités

1. Traités internationaux -  les accords de siège

En vue de permettre aux organisations internationales et à leur personnel de réaliser leurs objectifs dans la plus grande indépendance possible, un certain nombre de privilèges et immunités leur sont accordées. Ceux-ci sont  repris :

  • soit dans une convention multilatérale, ou tout autre instrument de droit international, entre les Etats membres de l’organisation (parfois dans le traité portant création de l’organisation) qui oblige chaque Etat membre à accorder les privilèges et immunités qui y sont repris aux organes et au personnel de l’organisation établie sur son territoire ;
  • soit dans un accord bilatéral – un accord de siège – entre l’organisation et le pays-hôte concerné (si l’Etat dans lequel l’organisation souhaite établir son siège ou une représentation n’est pas partie à l’accord multilatéral, s’il n’existe pas d’accord multilatéral ou si le pays-hôte n’est pas membre de l’organisation ou encore pour traduire en droit interne les privilèges et immunités existants indéniablement sur le plan international soit de manière coutumière soit dans un traité multilatéral afin de les porter à la connaissance des acteurs belges de manière actualisée par rapport au droit belge).
  • même si le pays-hôte est partie à une convention multilatérale portant sur les privilèges et immunités de l’organisation en question, un accord complémentaire bilatéral peut être conclu, dans lequel un nombre limité de privilèges additionnels, qui ne sont pas repris dans l’accord multilatéral, sont attribués.

2. Politique

La Belgique considère l’octroi des privilèges et immunités aux organisations internationales gouvernementales qu’elle reconnaît comme telles comme une obligation internationale qui doit être appliquée strictement. Par une application stricte et uniforme de cette politique, la Belgique espère également, comme indiqué ci-dessus (II.B.3), contribuer à introduire une certaine uniformité dans l’attribution des privilèges et immunités sur le plan international, où il est souvent peu question d’uniformisation, particulièrement en ce qui concerne l’octroi d’avantages fiscaux aux membres du personnel d’organisations internationales.

La Belgique tient particulièrement au principe général selon lequel les privilèges et immunités dont jouissent les organisations internationales et leur personnel doivent être fonctionnels : seuls les privilèges et immunités nécessaires à l’indépendance et au bon fonctionnement de l’organisation sont accordés. Les privilèges et immunités qui ne répondent pas à ces critères (p.e. statut diplomatique pour tous les fonctionnaires d’une organisation, exonération d’impôts sur les pensions des anciens fonctionnaires qui résident en Belgique) ne sont en principe pas octroyés.

Etant donné leur caractère d’exception, les privilèges et immunités – qui constituent par définition une exception par rapport aux prescrits constitutionnels et à la réglementation légale existante – sont toujours interprétés d’une manière restrictive. Cette approche restrictive, qui par ailleurs s’applique tout autant aux privilèges et immunités dont bénéficient les missions diplomatiques des Etats, s’inscrit dans la ligne d’une tendance générale qui remet de plus en plus en question le caractère absolu de l’immunité juridique et de certaines inviolabilités. Il convient de souligner que cette évolution, dont témoignent notamment divers jugements rendus récemment en Belgique et dans plusieurs pays voisins, est clairement visible dans un certain nombre d’Etats européens, mais qu’elle ne prend pas la même ampleur dans tous les pays du monde.

Enfin, en dehors des privilèges et immunités qui leur sont expressément concédés, les organisations internationales et leur personnel sont toujours tenus de respecter les lois et les règlements du pays hôte. Elles sont également tenues de collaborer avec les autorités du pays hôte afin d’éviter tout abus en matière de privilèges et immunités, et de lever, si nécessaire, l’immunité des membres de leur personnel, auxquels les privilèges et immunités ne sont d’ailleurs pas octroyés pour leur avantage personnel, mais dans l’intérêt de l’organisation.

En annexe 2 figure un court aperçu des différents privilèges et immunités généralement repris dans les accords de siège. Là où cela s'avère nécessaire, les règles que la Belgique applique pour leur octroi seront indiquées. Elles constituent par conséquent les limites à l’intérieur desquelles les accords de siège doivent être négociés. Dans certains cas (et plus particulièrement lorsqu’il s’agit des privilèges fiscaux des fonctionnaires internationaux et du système de sécurité sociale auquel ils sont assujettis), ces règles s’écartent des privilèges qui ont été octroyés dans le passé à certaines organisations dans le cadre d’accords bilatéraux de siège ou dans des accords multilatéraux auxquels la Belgique est partie. Il va de soi que la Belgique reste liée par ces accords. Dorénavant, il sera tenu compte strictement, lors des futures négociations concernant des accords de siège, des règles générales décrites ci-après.

Dans l’annexe 3 figure un modèle de texte d’un accord de siège bilatéral. Ce modèle servira de base pour les négociations futures avec les organisations internationales qui souhaiteraient ouvrir une représentation en Belgique.

B. L’accueil proprement dit des organisations internationales et de leur personnel

Il a été rappelé à plusieurs reprises ci-dessus que l’attribution de privilèges et d’immunités est régie par des règles et des critères stricts tirés du droit international public et du droit coutumier et que la Belgique, pays hôte d’un nombre considérable d’organisations internationales, a tout intérêt à tendre vers la plus grande uniformité possible. La marge qui permettrait de concéder malgré tout des avantages supplémentaires est par conséquent très réduite, voire inexistante.

Cela signifie que les actions et facilités supplémentaires destinées à maintenir ou à améliorer l’image de marque de la Belgique comme pays hôte attractif s’inscriront majoritairement sur le plan de la qualité de l’accueil proprement dit des organisations et de leur personnel.

1. Bâtiments

La possibilité d’acquérir à des conditions favorables des bâtiments ou des espaces de bureaux pour leur établissement constitue pour les organisations internationales un facteur important, voire parfois déterminant. C’est pourquoi les pays hôtes candidats présentent habituellement, dans l’ensemble de facilités qu’ils leur proposent, une offre immobilière attrayante aux organisations internationales. Une politique de siège proactive devra donc aussi contenir un volet « immobilier ».

a) Interventions financières de l’Etat

Dans le passé, les interventions financières de l’Etat pour l’hébergement des organisations internationales étaient assez fréquentes. Il va de soi qu’il n’est pas possible de généraliser de telles initiatives, vu le grand nombre d’organisations internationales installées en Belgique. Procéder à une analyse au cas par cas est donc inévitable. Dans l’intérêt de la continuité et de la cohérence de la politique de siège, une décision ne pourra être prise que sur la base des critères énoncés au point II.B.2.

b) Assistance technique et aide pour l’accomplissement des procédures administratives

En dehors de toute intervention financière, l’organe de mise en oeuvre de la politique de siège visé au point IV.B peut décider, dans le cas où une organisation internationale le demanderait, d’accorder une assistance technique pour toutes questions relatives à la construction, à l’acquisition ou à l’utilisation d’espaces de bureaux.

Dans le cadre d’une politique d’accueil efficace, on peut en outre s’attendre à ce que le pays-hôte prête assistance aux organisations pour l’accomplissement des procédures de demande d’autorisations en matière de permis de construire et d’environnement. L’objectif est, d’une part, d’assister les organisations concernées afin qu’elles puissent introduire correctement leurs dossiers, afin de réduire au minimum les risques d’un refus des permis de construire et d’environnement, et d’autre part, de poursuivre l’objectif d’un traitement administratif  correct et efficace des dossiers.

c) Le rôle des autorités régionales et locales

Les Régions et les communes sont compétentes pour les matières relatives à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme. Elles seront dès lors inévitablement concernées par l’installation des organisations internationales. Il va de soi qu’aux fins d’assurer une politique de siège cohérente, il convient de veiller constamment à harmoniser les options stratégiques des autorités fédérales et la politique menée par les Régions et les autorités locales en matière d’aménagement du territoire, dans la mesure où elles peuvent avoir des répercussions sur les organisations internationales présentes sur notre territoire.

L’organisation de l’indispensable concertation fait partie des missions de l’organe chargé de la mise en oeuvre de la politique de siège, le Comité interministériel pour la Politique de Siège (CIPS)/Interministerieel Comité voor het Zetelbeleid (ICZ). Cette mission de coordination est détaillée au point IV.B.1.

2. Accueil du personnel

Il ne fait pas de doute que la réputation d’un pays hôte dépend dans une large mesure de l’accueil réservé aux membres du personnel des organisations internationales, tant au moment de leur arrivée dans notre pays que tout au long de leur séjour.

Certaines organisations internationales (telles que les institutions européennes et l’OTAN) assurent elles-même le premier accueil des nouveaux membres du personnel et de nombreuses initiatives privées de nature principalement socioculturelle ont vu le jour au sein de la communauté internationale à Bruxelles. Les autorités belges, notamment les Communautés/Régions et les communes n’en ont pas moins un rôle fondamental à jouer.

Les différents aspects d’un accueil efficace sont les suivants :

  • informations claires sur le pays hôte, notamment en ce qui concerne la fiscalité, le logement, l’enseignement, la mobilité et les services publics ;
  • services aux organisations internationales en tant que structures et aux fonctionnaires internationaux en tant qu’individus, y compris l’assistance pour l’accomplissement des procédures administratives (vis-à-vis des autorités locales et de la Direction du Protocole des Affaires Etrangères) indispensables lors de l’arrivée ;
  • initiatives destinées à faciliter l’intégration des nouveaux fonctionnaires et de leurs familles dans la communauté locale et internationale.
  • attention aux aspects liés à la sécurité : besoin concret d’information et de communication (concernant en particulier des fonctionnaires nouvellement arrivés), ainsi que de prévention ponctuelle et de secours, lié à des problèmes en rapport avec la criminalité.

3. Sécurité des organisations

En tant que pays-hôte, la Belgique est tenue de prendre toutes mesures requises pour garantir l’indépendance et le bon fonctionnement des organisations internationales (ainsi que des missions diplomatiques) installées sur son territoire. La sécurité des organisations concernées et des missions diplomatiques en fait notamment partie. La protection s’organise sous la responsabilité des autorités fédérales (SPF Intérieur), sur la base des informations fournies par les services de sécurité et de renseignements, les missions concrètes étant du ressort de la police locale. La coordination entre les intervenants belges ainsi que les contacts avec les services de sécurité des organisations internationales sont organisés par le Centre de Coordination et de Crise du gouvernement.

La sécurité des organisations internationales implique tout d’abord la protection des bâtiments. Il va de soi que dans ce contexte, il y a lieu d’apporter une attention prioritaire aux organisations à grande visibilité. Sur la base d’une évaluation permanente de la menace par les services belges de renseignements, et en étroite concertation avec les autorités des organisations, des moyens de surveillance et de protection sont prévus, pour autant que les organisations concernées (comme l’OTAN par ex.) n’assurent pas elles-mêmes leur protection. A cet égard, un accord de sécurité a été conclu le 31 décembre 2004 avec les institutions européennes, qui fixe les responsabilités incombant respectivement aux autorités belges et auxdites institutions en matière de sécurité de leurs bâtiments et de leur environnement immédiat.

L’organisation par les organisations internationales de certaines manifestations, en particulier les rencontres de chefs d’Etat et de gouvernement ou les réunions ministérielles, exige que le pays hôte prenne des mesures de sécurité supplémentaires, en ce compris la protection des VIP. En prévision de chaque manifestation, le Centre de Crise coordonne, en concertation avec les services belges de sécurité et de renseignements et le service de sécurité de l’organisation concernée, la mise en place d’un dispositif de sécurité approprié, la protection des visiteurs de marque et, point non moins important, l’information à la population locale sur les mesures prises et les éventuels désagréments qui pourraient en découler. Dans la préparation des décisions quant à l’attribution de moyens de protection, on tient surtout compte des arguments techniques (évaluation de la menace effective, moyens disponibles), sans perdre de vue les considérations politiques et diplomatiques (sur l’avis du SPF Affaires Etrangères et du Comité interministériel précité).

4. Aménagement du territoire et mobilité

Comme c’est le cas pour la politique de sécurité, la politique en matière d’aménagement du territoire et de mobilité doit avant tout être menée dans l’intérêt de la communauté tout entière, et ne peut être exclusivement axée sur les besoins des organisations internationales. Toutefois, dans un pays comme la Belgique, qui fait partie des pays accueillant le plus grand nombre d’organisations internationales et dont la capitale souhaite continuer à se développer en tant que centre européen et international, les diverses autorités compétentes se doivent de tenir dûment compte de cette présence internationale dans leur politique. La facilité d’accès, la maîtrise des problèmes de circulation et la qualité du cadre de vie et de travail sont au nombre des facteurs qui déterminent dans une large mesure l’image d’un pays-hôte. A ce niveau, il va également de soi qu’une concertation permanente entre les niveaux de pouvoir concernés est indispensable afin de faire concorder les priorités des diverses autorités concernées (3).

Diverses initiatives sont en préparation ou en cours d’exécution. Le projet de construction d’un réseau express régional et le projet de réaménagement de l’avenue Léopold III, qui implique également un développement des transports publics, sont destinés à améliorer de manière significative l’accès aux gares du centre-ville et à l’aéroport national de Zaventem. Outre le fait que les principales organisations internationales ont reçu des informations détaillées sur ces projets, leurs demandes ont dans la mesure du possible été prises en considération au moment de la planification des travaux.

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 (3) Sur le plan de l’aménagement du territoire, le gouvernement fédéral a décidé de lancer le 14 juin 2002 une concertation avec la Région de Bruxelles-Capitale, l’administration de la ville de Bruxelles et les administrations communales d’Ixelles et d’Etterbeek sur le développement du quartier européen. Cette concertation a débouché sur la signature, le 17 janvier 2003, d’un Accord de Coopération entre l’Etat fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale relatif au quartier Léopold-Schuman, et le 27 mars 2006, d’un Protocole d’accord “tripartite” entre l’Etat fédéral, la Région de Bruxelles-Capitale, la ville de Bruxelles et les communes d’Ixelles et d’Etterbeek, relatif au quartier Léopold-Schuman, spécifiant les droits et obligations respectifs des diverses parties quant au développement urbanistique du quartier européen. L’objectif était, par une approche coordonnée des différentes autorités concernées, d’optimaliser la qualité de la vie dans le quartier européen en réorientant les flux de circulation, en réaménageant les espaces publics et en réalisant un équilibre entre la fonction d’habitat et les espaces de bureaux. Le suivi des deux accords est assuré par un groupe de travail auquel participe également le Comité interministériel pour la Politique de siège.

 

IV. MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE DE SIEGE

Il est évident que l’avenir de la Belgique en tant que lieu d’établissement attrayant pour les organisations internationales n’est pas uniquement assuré par un large éventail de facilités qui sont offertes, mais aussi et en premier lieu par une mise en oeuvre efficace de sa politique de siège. Etant donné la grande variété d’autorités et de niveaux de pouvoirs compétents pour les différents aspects de cette politique de siège, le Gouvernement fédéral doit pouvoir disposer des instruments appropriés pour mener à bien une politique efficace.

A. Conditions

Tout d’abord, une politique de siège doit, afin de réaliser ses objectifs avec efficacité, satisfaire au minimum aux conditions suivantes :

  • Cohérence : les diverses autorités compétentes pour les différents aspects de la politique de siège doivent pouvoir coordonner leurs actions et appliquer une même politique clairement définie ; cela suppose également que les autorités politiques, à chaque niveau de pouvoir, prennent sérieusement en compte les impératifs de la politique de siège, et tiennent compte au moment de décider, pour autant que leurs décisions aient des conséquences pour les organisations internationales, des intérêts de la Belgique en sa qualité de pays-hôte;
  • Un interlocuteur unique : un organisme, chargé également de la coordination entre les intervenants belges, doit être en possession d’un mandat clair pour représenter les autorités belges et assurer le lien avec les organisations internationales (voir B.1) ;
  • Un temps de réaction rapide : l’image de la Belgique comme pays-hôte à même de gérer la présence d’un nombre important d’organisations internationales sur son territoire est en grande partie déterminée par ses capacités à honorer d’une manière rapide et efficace les obligations contractées à l’égard desdites organisations internationales (e.a. en vertu de traités), et à réagir d’une manière appropriée aux questions et aux problèmes qui sont soumis par celles-ci ;
  • Continuité dans le temps : la politique de siège est une politique à long terme ; des changements rapides et successifs apportés aux orientations de cette politique portent atteinte à l’image du pays hôte en tant que partenaire crédible et fiable auprès des organisations internationales.

B. Le Comité Interministériel pour la Politique de Siège (CIPS)

1. Mission – Description des tâches

Pour pouvoir réaliser ces conditions, et plus particulièrement dans l’intérêt d’une cohérence nécessaire à la politique de siège, le Gouvernement doit pouvoir disposer d’un organe de concertation et de coordination, qui soit en état, de manière pragmatique et non bureaucratique, de :

  • répondre de l’échange d’information réciproque entre les instances belges sur tous les aspects de la politique de siège, afin d’assurer la cohérence de cette politique ;
  • tendre à une coordination efficace des positions de toutes les instances belges : niveau fédéral, Communautés et Régions, autorités locales;
  • d’intervenir, sur accord de et moyennant mandat exprès de l’ensemble des autorités belges concernées, en qualité d’interlocuteur belge unique (« guichet unique ») pour les questions relatives à la politique de siège, vis-à-vis de toutes les organisations internationales ; en vue de permettre à cet organe de remplir son rôle coordonnateur il est indispensable qu’il soit informé de façon permanente par toutes les autorités et administrations quant à leurs contacts directs avec les organisations internationales relatifs aux questions de siège ;
  • intervenir comme cellule d’assistance pour les problèmes se posant en matière de sécurité auxquels les organisations internationales et leur personnel sont confrontées ;
  • détecter et signaler à temps les nouveaux problèmes qui pourraient survenir dans les relations entre la Belgique comme pays-hôte et les organisations internationales, et proposer des solutions ;
  • élaborer de nouvelles initiatives et les proposer aux autorités politiques.

Ces tâches sont exécutées par LE COMITE INTERMINISTERIEL POUR LA POLITIQUE DE SIEGE (CIPS) / INTERMINISTERIEEL COMITE VOOR HET ZETELBELEID (ICZ), connu à ce jour sous le nom de Comité Interministériel pour l’Accueil des Organisations Internationales (CIAOI) / Interministerieel Comité voor het Onthaal van Internationale Organisaties (ICOIO).

Le Président de ce Comité est nommé par Arrêté Royal, pris après délibération en Conseil des Ministres, et :

  • est responsable, sans préjudice des compétences des autres administrations concernées, de l’accueil des organisations internationales, y compris de la mise en œuvre concrète de la politique de siège;
  • organise les coordinations nécessaires entre les services compétents de l’administration fédérale et, s’il est mandaté à cet effet par le Premier Ministre ou par le Ministre des Affaires étrangères, les cellules stratégiques des Ministres fédéraux compétents; à cet effet, il est compétent pour contacter directement ces services et les associer à la mise en œuvre de la politique de siège ;
  • intervient en tant que représentant du gouvernement fédéral dans les contacts et les négociations avec les organisations internationales relatifs aux questions de siège;
  • intervient dans les questions de siège à caractère mixte, après toutes coordinations utiles avec les autres autorités concernées et moyennant leur accord, en tant que représentant de toutes les autorités belges compétentes en la matière (cf. également point IV.B.2, a et b) ;
  • il négocie les accords de siège ;
  • il rend compte directement au Premier Ministre, au Ministre des Affaires étrangères, et, selon les cas, aux autres Ministres compétents pour certains aspects de la politique de siège.

Le Comité opère via l’organisation de réunions de coordination auxquelles participent, en fonction des dossiers traités, les membres des cellules stratégiques et des cabinets ainsi que les fonctionnaires des départements compétents (fédéraux, communautaires, régionaux, administrations communales).

2. Concertation et collaboration entre les différents niveaux de pouvoir

a) Communautés et Régions

Comme spécifié au début de cette note (II.A.1), la politique de siège, en ce qu’elle concerne les relations entre la Belgique et des personnes morales de droit international public, fait partie de la politique étrangère de la Belgique. Elle comprend par ailleurs des composantes portant sur des domaines politiques (e.a. l’aménagement du territoire, l’enseignement, certaines compétences fiscales) qui relèvent de la compétence des entités fédérées.

Compte tenu du fondement constitutionnel de la répartition des compétences en matière de relations extérieures, les répercussions sur la politique de siège sont les suivantes :

  • La définition des lignes générales de la politique de siège (II.B.1) est une compétence fédérale ;
  • Les Communautés et les Régions sont compétents pour élaborer elles-mêmes une politique à l’égard des organisations internationales installées sur leur territoire, pour ce qui concerne les matières pour lesquelles elles sont compétentes ; elles doivent toutefois, dans l’intérêt de la cohérence de la politique de siège, prendre en compte dans leur politique générale les options politiques telles que déterminées dans cette note (II.B.1) ;
  • Il est par ailleurs manifeste que, même dans les aspects dans lesquels les compétences des Communautés et des Régions ne sont pas directement concernées, les décisions du Gouvernement fédéral en matière de politique de siège peuvent avoir un impact sur les intérêts des entités fédérées. De même, il va de soi que, dans l’esprit d’un fédéralisme de coopération, le Gouvernement fédéral, dans de tels cas, en informe à tout le moins les autres entités concernées, et si nécessaire les consulte ou les implique dans la préparation de ladite politique.
  • Le même principe vaut également pour les entités fédérées lorsque, dans le cadre de leurs compétences exclusives, elles prennent des mesures politiques concrètes qui peuvent entraîner des effets sur les relations entre la Belgique en tant que pays-hôte et les organisations internationales qui y sont établies ou représentées ;
  • Lorsque les gouvernements de plusieurs entités interviennent conjointement dans des matières « mixtes », c.-à-d. lorsqu’un projet de mesure relève de la compétence de plusieurs niveaux de pouvoir (par ex. la conclusion d’un accord de siège mixte, une décision sur la localisation d’une organisation internationale), la décision ne peut être prise que par voie de consensus ;
  • Un échange permanent d’informations est donc indispensable.

La concertation entre l’autorité fédérale et les entités fédérées en ce qui concerne la politique de siège est organisée dans le cadre des structures de concertation existantes en matière de politique étrangère :

  • Dans le cadre de la Conférence interministérielle de Politique étrangère (CIPE), le Ministre fédéral des Affaires étrangères informe ses collègues des entités fédérées de la politique fédérale de siège, et des informations sont échangées au sujet de projets d’initiatives qui soit font directement partie de la politique de siège, soit peuvent influencer indirectement les relations entre la Belgique et les organisations internationales établies dans notre pays ;
  • En ce qui concerne la conclusion d’accords de siège à caractère mixte, la procédure prévue par l’Accord de coopération du 8 mars 1994 reste intégralement d’application;
  • Comme spécifié au point IV.B.1, la concertation permanente en matière de politique de siège entre l’autorité fédérale et les entités fédérées est organisée par le Comité interministériel pour la Politique de siège.

Aux fins de donner une base formelle à l’organe de concertation permanente, rôle déjà assumé dans la pratique par le Comité interministériel, le Ministre des Affaires étrangères demandera l’accord des membres de la CIPE sur les points suivants :

  • Le Comité interministériel pour la Politique de siège (CIPS) est l’organe permanent pour la coordination de la politique de siège au niveau interne belge entre l’autorité fédérale et les entités fédérées ;
  • Dans le cadre des dossiers relatifs aux questions de siège à caractère mixte, après que les entités concernées soient parvenues à une position commune par voie de consensus, le CIPS et son Président interviendront en tant qu’interlocuteur belge des organisations internationales ;
  • Les décisions résultant de la concertation CIPS seront soumises à la CIPE pour accord ; si aucun consensus ne peut être atteint au sein du CIPS, le dossier sera transmis à la CIPE en vue d’une concertation politique approfondie.

b) Communes

La compétence des autorités locales en ce qui concerne notamment l’aménagement du territoire et la mobilité ainsi que l’ordre et la sécurité publics (le rôle de la police locale) en fait des partenaires importants et indispensables pour la préparation et la mise en oeuvre de la politique de siège. Comme cela est le cas des entités fédérées, les communes sont déjà associées dans la pratique à la politique de siège, pour autant qu’il s’agisse de matières relevant de la compétence des communes. A cet égard, il convient de mentionner à nouveau le Protocole d’accord « tripartite » du 27 mars 2006 entre l’Etat fédéral, la Région de Bruxelles-Capitale, la Ville de Bruxelles et les Communes d’Ixelles et d’Etterbeek, relatif au quartier Léopold-Schuman.

Dans le cadre du CIPS également, des échanges d’informations et des concertations ont lieu sur une base régulière avec des représentants des autorités locales. Etant donné que la pratique a démontré la nécessité réelle d’une concertation plus structurée avec les autorités locales, le CIPS examinera dans quelles conditions pratiques et juridiques il faut éventuellement formaliser cette coopération.