L'UE et la coopération au développement
Aide européenne régié par l'accord de Cotonou et financée par le FED
Introduction :
L’aide européenne aux Etats ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) est la plus ancienne des actions extérieures de la Communauté. Elle a toujours été régie par des Accords spécifiques (Yaoundé, Lomé, puis Cotonou) et financée par un fonds distinct du Budget général de la Communauté, le Fonds Européen de Développement (FED). Nous présentons ci-dessous un aperçu des principales évolutions intervenues récemment :
Table des matières :
1/ Accord de Cotonou
2/ Le Fonds Européen de Développement (FED)
3/ Relations commerciales et Aid for Trade
4/ Banque Européenne d’Investissement (BEI) – Fonds Infrastructure pour l’Afrique
1/ Accord de Cotonou
L’Accord de Cotonou est un accord de partenariat global entre l’UE et les pays Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP). Son objectif est la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté et le développement durable. Il prévoit notamment un engagement des parties concernant le respect des droits de l’homme, de la démocratie et de l’Etat de droit.
Signé le 23 juin 2000 à Cotonou, il a été conclu pour une période de vingt ans et peut être révisé tous les cinq ans. Une première fois révisé en 2005, il vient d’être à nouveau amendé (juin 2010), après une année de négociations.
En comparaison avec les Accords de Yaoundé et de Lomé qui l’ont précédé dès 1975, l’Accord de Partenariat de Cotonou apporte des innovations notables dans les relations entre les Etats Membres de l’Union européenne et les Etats ACP. Il est fondé sur cinq piliers interdépendants: une dimension politique approfondie, une approche participative associant de manière accrue la société civile, une approche plus stratégique de la coopération centrée sur la réduction de la pauvreté, la négociation et la conclusion d'Accords de Partenariat Economique (APE) et une coopération financière efficace.
La seconde révision de l’Accord de Cotonou a été signée par les gouvernements européens et des pays ACP à Ouagadougou en juin 2010. Cette révision ne remet pas en question l’acquis du Partenariat ACP-CE, ni sa spécificité. Elle a permis d’adapter le partenariat UE-ACP aux évolutions du contexte international et des engagements de l’UE en matière de coopération au développement. Elle porte principalement sur la prise en compte des évolutions suivantes: le partenariat Afrique-UE, et l’affirmation du rôle de l’UA ; les négociations sur les APE ; la déclaration de Paris en 2005 et de manière générale les engagements en matière d’efficacité de l’aide ; les engagements stratégiques concernant les OMD ; la prise en compte du changement climatique ; la question de la sécurité alimentaire ; le lien approfondi entre les questions de sécurité et de développement ou encore l’initiative de l’UE pour la gouvernance.
2/ Le Fonds Européen de Développement
Le Fonds Européen de Développement (FED) est l’instrument financier de base de la coopération entre l’UE et les pays ACP. Il est composé de plusieurs instruments, notamment l'aide non remboursable, les capitaux à risque et prêts au secteur privé. Le 10e FED, couvrant la période allant de 2008 à 2013, prévoit une enveloppe budgétaire de 22.682 milliards EUR.
La Belgique contribue à hauteur de 3,53%, soit un montant de 800.674.600 EUR.
Dans le cadre du 10e FED, le montant alloué aux pays ACP est reparti entre le financement des programmes indicatifs nationaux et régionaux, de la coopération intra-ACP et interrégionale et de la facilité d'investissement. Une part plus importante du budget est consacrée aux programmes régionaux, soulignant ainsi l'importance que revêt l'intégration économique régionale pour le développement national et local. Les modalités d’aide varient, soit sous forme de projets ou de programmes, ou, de plus en plus, sous forme d’aide budgétaire sectorielle ou générale. L’aide budgétaire appuie directement les budgets nationaux pour soutenir directement les Etats dans la mise en œuvre de leurs politiques publiques.
Chaque Etat ACP se voit attribuer une allocation programmable (enveloppe A) pour l’exécution du Programme Indicatif National (PIN) et une allocation non programmable (enveloppe B) pour les autres besoins. Le montant de ces allocations est initialement fixé à la fois selon des critères objectifs (population etc.) et en fonction des besoins et des performances précédentes. Le PIN est lui-même la concrétisation financière du Document de Stratégie (CSP – Country Strategy Paper) définissant les secteurs prioritaires sélectionnés de commun accord avec le pays concerné pour son développement à long terme. L’adaptation du CSP a lieu chaque année à l’occasion d’une Revue opérationnelle. L’adaptation du PIN a eu lieu « à mi-parcours » (Mid-Term review – MTR), soit en 2009-2010 pour le 10e FED et peut donner lieu à une nouvelle répartition basée également sur les besoins et les performances. Ce processus de revue à mi-parcours est actuellement en cours.
Afin d’atténuer la flambée des prix alimentaires, en octobre 2008, 200 millions EUR du 10e FED ont été mobilisés pour venir en aide à 30 pays dont la majorité se trouve en Afrique. Ces fonds visent d’une part, à aider les pays bénéficiaires à financer des mesures fiscales et budgétaires afin d’atténuer l’impact de cette flambée anormale des prix, et d’autre part, à soutenir des dispositions sociales en faveur des populations vulnérables, en particulier dans les milieux urbains. En 2009, l’UE a également mis en place une facilité de réponse rapide à la flambée des prix alimentaires d’un montant de1 milliard EUR.
En réponse aux conséquences de la crise financière dans les pays en voie de développement, la Commission européenne a mobilisé 500 millions EUR en provenance du 10e FED pour aider les pays ACP à contrecarrer les effets de la crise (à travers un mécanisme de financement appelé « Vulnerability-Flex »). Concrètement, les pays qui en font la demande ont pu bénéficier d’une aide additionnelle sous réserve de plusieurs conditions d’éligibilité. Il a été notamment tenu compte de leur vulnérabilité économique, sociale et politique, sur la base de paramètres tels que la détérioration des recettes propres du gouvernement, la réduction des réserves en devise étrangère, l’accroissement du déficit fiscal. L’objectif de ce financement est d’atténuer les conséquences sociales de la crise financière, principalement en soutenant les budgets nationaux des Etats. En 2009, 13 pays ont bénéficié de ce financement, dont le Bénin, le Burundi et Haïti. En 2010, plusieurs pays ACP bénéficieront encore de cette aide.
Pour la période 2008-2010, un montant de 300 millions EUR du 10e FED a été réservé pour la Facilité pour la Paix en Afrique. L’ « African Peace Facility (APF) » est un instrument de financement destiné à aider l’Union Africaine (UA) et les organisations sous-régionales du continent africains à prendre en charge les conflits africains. L’APF repose sur l’idée que le maintien de la paix et de la sécurité en Afrique est une condition indispensable au développement.
Il importe de citer comme autres facilités, les Facilités ACP-UE pour l’énergie et pour l’eau.
La Facilité ACP-UE pour l’énergie fait partie des instruments de la réponse européenne à la question d’accès durable à l’énergie dans les pays ACP. C’est la raison pour laquelle une première Facilité pour l’énergie a été lancée en 2005, suite à un financement de 220 millions EUR tiré du 9e FED. Vu le succès de la mise en œuvre de cette initiative, l’UE a mis en place une deuxième Facilité pour l’énergie, dotée d’un budget de 200 millions EUR pour la période 2009-2013. Son financement provient du 10e FED. Le premier appel à propositions correspondant à un montant total de 100 millions EUR a été lancé le 30 novembre 2009. La nouvelle Facilité inclura de nouveaux instruments de cofinancement, en l’occurrence un soutien financier à la gouvernance de l’énergie à travers la Facilité EU Energy Initiative-Dialogue dans le partenariat ("EUEI-Partnership Dialogue Facility") et un mécanisme de mise en commun ("pooling mechanism") qui impliquera les institutions financières européennes et le secteur privé.
La Facilité ACP-UE pour l'eau a été mise en place en 2004 (500 millions EUR), avec comme principaux objectifs l’approvisionnement en eau et un assainissement de base au service des populations pauvres, tout en améliorant la gouvernance dans les pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Un nouveau montant de 200 millions EUR a été attribué à la nouvelle Facilité ACP-UE pour l'eau dans le cadre du 10e FED), pour la période 2010-2013. Deux nouveaux appels à propositions ont été publiés en février 2010. Les objectifs spécifiques de la Facilité pour l’eau sont: (1) contribuer à l’atteinte des cibles de l’OMD n° 7, en particulier l’accès à l’eau et aux services d’assainissement de base pour réduire la mortalité des enfants, la mortalité maternelle et pour combattre les maladies et (2) contribuer significativement à l’amélioration de la gouvernance de la gestion des ressources en eau et à la durabilité de l’infrastructure hydraulique (notamment la viabilité technique, environnementale et économique).
3/ Relations commerciales et Aid for Trade
En matière de relations commerciales, les pays ACP bénéficient, grâce aux accords de Lomé et de Cotonou, d'un régime d'accès préférentiel non-réciproque au marché de l'UE. Ce régime étant contraire aux règles de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC), dont font partie tous les pays ACP, l'Accord de Cotonou a prévu de remplacer les régimes commerciaux préférentiels par de nouveaux "Accords de partenariat économique" (APE) destinés au développement des pays ACP grâce au renforcement du commerce et à l’intégration régionale. Ces APE sont asymétriques (l'UE ouvre davantage son marché que les pays ACP) et prévoient une libéralisation progressive assortie de périodes de transition allant jusqu'à 25 ans pour les produits sensibles. Outre le commerce de biens – pour répondre aux exigences de conformité de l'OMC – ils portent entre autres également sur le commerce des services, les investissements, la coopération au développement.
Les négociations en vue de la signature des APE ayant pris plus de temps que prévu, l'UE et les pays ACP ont décidé fin 2007 de conclure des APE intérimaires. Cette solution provisoire se justifiait d'une part afin de rester en conformité avec les obligations imposées par l'OMC et d'autre part afin d'éviter toute distorsion du marché.
Un seul accord ‘complet’ a été signé à ce jour, l'APE avec les Caraïbes (CARIFORUM). Avec les autres régions, les négociations se poursuivent entre-temps afin de parvenir à des accords "régionaux" et "larges". Les avancées sont difficiles, entre autres en raison du caractère politiquement sensible du dossier dans certains pays africains.
Les pays ACP insistent sur le fait que la signature d'un APE entraîne également des frais: d'une part, elle provoquerait une hausse de la concurrence pour les producteurs nationaux. D'autre part, un APE engendrerait également une perte de recettes tarifaires en raison de la libéralisation, alors qu’elles représentent une source non négligeable de recettes publiques pour un grand nombre de ces pays.
Afin d'aider les pays ACP à profiter pleinement des opportunités offertes par les APE, l'UE a mis en place en 2007 une stratégie en faveur de l'aide pour le commerce (Aid for Trade). L'UE s'y est engagée collectivement à investir d'ici 2010 deux milliards EUR par an (1 milliard EUR par la Commission, 1 milliard EUR par les états membres) pour une assistance technique au commerce. L'UE souhaite également accroître son aide dans d'autres domaines majeurs comme la capacité de production et l'infrastructure, qui constituent le programme "Aid for Trade” élargi. La priorité est accordée (environ 50% de la croissance des moyens) aux pays ACP. Selon des chiffres récents provenant du CAD de l'OCDE, publiés dans le Rapport de la conférence de Monterrey, l'UE sera en mesure de réaliser ses objectifs en 2010.
Les décisions du Conseil de mai et de novembre 2008 font en outre mention des dispositifs régionaux d'aide pour le commerce (Aid for Trade packages). Ceux-ci sont destinés à améliorer l'harmonisation de l'aide de la Commission et des états membres. On peut citer comme exemple de dispositif régional dans le domaine de l'aide pour le commerce, le PAPED en Afrique de l'Ouest (Programme Accords de Partenariat Economique pour le Développement). Ce programme présente les éléments dont l'Afrique de l'Ouest aurait besoin pour pouvoir s'adapter à un APE.
La Belgique qui souhaite participer à la mise en œuvre des engagements de l'UE décrits ci-dessus a établi en 2008 sa propre stratégie d'aide pour le commerce qui vise à intégrer cette aide de manière plus structurelle dans notre coopération.
4/ Banque Européenne d’Investissement (BEI) – Fonds Infrastructure pour l’Afrique
Le Fonds infrastructure pour l’Afrique vise le financement de grands projets régionaux en Afrique dans quatre sous-secteurs: l’énergie, les transports, les télécommunications et l’eau. Le caractère transfrontalier des projets est primordial dans l’octroi de financement par ce fonds fiduciaire.
L’initiative de création du fonds a été prise par la BEI sous l’impulsion du commissaire européen à la coopération au développement. 13 pays donateurs participent au financement de ce fonds pour un montant actuel de 172,7 millions EUR.
Les organes de gouvernance du fonds sont les suivants : le secrétariat situé physiquement à la BEI et dont le président est un belge, ancien fonctionnaire de la Société financière d’investissement appartenant au groupe Banque Mondiale ; le groupe financier composé des représentants experts financiers des pays donateurs et le Comité Exécutif qui prend les décisions finales de financement (un niveau plus politique).
Dans la pratique, les décisions se prennent au Groupe financier et sont ensuite entérinées par le Comité exécutif. Les représentants des pays au Groupe financier sont des grandes institutions financières telles que la KfW pour l’Allemagne, l’AFD pour la France où la COFIDES pour l’Espagne. Ces institutions sont capables de présenter des dossiers techniques et financiers pour le compte de grands groupes multinationaux avec des apports considérables des banques. Une fois ces dossiers acceptés, ils obtiennent du fonds fiduciaire un appui en termes de bonification d’intérêts ou de financement d’étude de faisabilité. Bien que le principe de l’aide déliée soit d’application, une fois les projets acceptés, les pays qui ont investi dans ce fonds et qui possèdent une institution capable de présenter des dossiers, bénéficient d’un retour sur leur investissement dans le fonds par le biais des appuis mentionnés plus haut ainsi que par le fait que ce sont souvent les entreprises de ces pays qui seront retenues suite aux appels d’offre.
La contribution belge s’élève à 1 million EUR. C’est la Société belge d’Investissement pour les Pays en Développement (BIO) qui représente la Belgique au sein du groupe des financiers. C’est la DGCD qui représente la Belgique au sein du Comité Exécutif.
