Les grandes lignes de l'élargissement

1. La base juridique

« Tout État européen qui respecte les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ainsi que l'état de droit, principes qui sont communs aux États membres, peut demander à devenir membre de l'Union ». Telles sont les dispositions contenues dans l'article 49 combiné avec l'article 6.1. du Traité sur l'Union européenne.

2. Les critères d'adhésion

Les dispositions du Traité ont été complétées avec des critères plus concrets :
l'Union européenne est disposée à accueillir les pays candidats pourvu qu'ils répondent aux critères politiques et économiques suivants (appelés aussi « critères de Copenhague » parce que convenus au Conseil de Copenhague en 1993) :

• disposer d'institutions stables garantissant la démocratie, l'état de droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection ;
• avoir une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union ;
• avoir la capacité d'assumer les obligations de l'adhésion, notamment de souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire ;

Il a été en outre précisé lors de ce Conseil européen que la capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne constituait également un élément important répondant à l'intérêt général, aussi bien de l'Union que des pays candidats.

Le Conseil de Madrid de décembre 1995 a ajouté un critère supplémentaire à savoir la nécessité pour le pays candidat de créer les conditions de son intégration par l'adaptation de ses structures administratives.

3. La préparation de l'adhésion

Il est important que les pays qui désirent entrer dans l'Union européenne soient bien préparés à cette adhésion. Au Conseil européen d'Essen en 1994, une stratégie de pré-adhésion s'est mise en place. Elle a été renforcée lors du Conseil européen de Helsinki et en 1999.

Il s'agit de :

• la mise en ¿uvre des accords européens ou des accords d'association : ces accords d'association préparent l'adhésion du pays associé en ce qui concerne le respect des valeurs européennes.
• le partenariat pour l'adhésion constitue l'élément central de la stratégie : il fixe les priorités pour le pays candidat et regroupe toutes les aides de l'Union à l'intérieur d'un cadre unique.
• les programmes nationaux pour l'adoption de l'acquis (PNNA) : le PNNA complète le partenariat pour l'adhésion en exposant de façon détaillée la façon dont le pays candidat compte respecter les priorités du partenariat. Ce plan est approuvé par le Parlement du pays candidat concerné, ce qui élargit et garantit la légitimité politique du projet tout au long du processus de préparation.
• l'aide de pré-adhésion :

Les trois instruments financiers suivants ont été utilisés jusque fin 2006 :

• le programme PHARE qui finançait des projets visant à adapter les systèmes administratifs et judiciaires, et à développer les infrastructures des pays candidats.
• le programme SAPARD est un programme d'ajustement structurel en faveur de l'agriculture et du développement rural.
• le programme ISPA : un instrument structurel de pré-adhésion permettant d'aider les pays candidats à s'adapter, en prévision de leur adhésion, aux conditions en matière de transport et d'environnement.
  A partir du 1er janvier 2007, la Commission utilisera un nouvel instrument financier pour promouvoir la modernisation, la réforme et l'alignement sur l'acquis: l'instrument d¿aide de préadhésion (IAP) qui remplacera intégralement les anciens instruments d'aide, tels que Phare, Cards, Ispa et Sapard. Les Balkans
  occidentaux et la Turquie recevront près de 11,5 milliards d'euros d'aides au cours des sept années à venir.
• La participation aux programmes et aux agences de la Communauté européenne.
• L'association progressive aux activités de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune).

4. La procédure d'adhésion

• Tout processus d'élargissement (d'adhésion à l'Union européenne) démarre avec une demande officielle d'adhésion formulée auprès du Conseil. Celui-ci décide à l'unanimité après avoir recueilli l'avis de la Commission et le consentement du Parlement européen.
• Les négociations proprement dites prennent la forme d'une série de conférences intergouvernementales bilatérales entre les États membres de l'Union et chacun des pays candidats.
• Les positions de négociation sont approuvées à l'unanimité par le Conseil.
• Le résultat des négociations est repris dans un traité d'adhésion (1), soumis au Conseil pour approbation et au Parlement européen pour accord.
• Après sa signature, le Traité d'adhésion est transmis aux États membres ainsi qu'aux pays candidats pour ratification. Souvent cette ratification implique un acte du Parlement national. S'agissant de la procédure en Belgique, ce Traité doit être soumis aux Assemblées parlementaires (niveau fédéral : Chambre des Représentants et Sénat + niveau des Communautés et des Régions) : en effet dans le contexte belge, comme il s'agit d'un Traité mixte, les compétences relèvent aussi bien du fédéral que du régional et du communautaire. Dans certains pays (selon les spécificités de la Constitution du pays en question), un référendum est organisé afin d'obtenir l'approbation définitive du traité d'adhésion.

5.Les principes de la négociation

Lorsque les pays candidats satisfont aux critères d'adhésion, les négociations peuvent commencer. Les négociations déterminent les conditions dans lesquelles chaque pays candidat deviendra membre de l'Union européenne.

Pour devenir membre, les pays candidats doivent accepter l'acquis communautaire, c'est-à-dire les traités de base ainsi que les lois et règles détaillées, adoptées sur la base des traités fondateurs de l'Union européenne. Avant d'entamer les négociations, un examen détaillé de la mise en ¿uvre de la législation communautaire, dit « criblage de l'acquis » (screening), est effectué par la Commission pour chaque pays candidat.

Les négociations portent sur les conditions dans lesquelles les candidats adoptent, mettent en ¿¿uvre et appliquent l'acquis communautaire et notamment sur la possibilité d'octroyer des périodes transitoires qui se veulent exceptionnelles, ciblées et limitées dans le temps.

Chacune des négociations bilatérales entre chaque pays candidat et l'UE est divisée en un certain nombre de chapitres (31 pour les négociations lors du cinquième élargissement, 35 pour celles en cours avec la Turquie et la Croatie (2)). Chaque chapitre fait l'objet d'une négociation distincte. L'accord global requiert l'accord sur tous les chapitres.
Le rythme des négociations peut être différent : tout dépend du degré de préparation de chaque pays candidat, des progrès réalisés, de la complexité des questions à traiter. Chacun étant évalué sur la base de ses mérites propres.

Une fois les positions de négociations approuvées à l'unanimité par le Conseil, leur résultat est repris dans le traité d'adhésion transmis aux États membres et aux pays candidats pour ratification.

6. Nouveautés adoptées par le Conseil européen de décembre 2004

En ce qui concerne les négociations d'adhésion pour les élargissements à venir, lors de sa session des 16 et 17 décembre 2004, le Conseil européen a convenu que « les négociations d'adhésion avec les différents pays candidats seront fondées sur un cadre de négociation. Chaque cadre, qui sera établi par le Conseil sur proposition de la Commission en tenant compte de l'expérience acquise dans le cadre du cinquième élargissement et de l'évolution de l'acquis, comportera les éléments ci-après, en fonction des mérites propres de chaque État candidat, de sa situation et de ses caractéristiques spécifiques »:

• Les négociations se dérouleront dans le cadre d'une Conférence intergouvernementale (où les décisions requièrent l'unanimité). Il est prévu que le Conseil fixera des critères de référence (benchmarks) pour la clôture provisoire, et le cas échéant, pour l'ouverture de chaque chapitre.
• De longues périodes transitoires, des dérogations, des arrangements spécifiques ou des clauses de sauvegarde permanentes (clauses pouvant être invoquées en permanence comme base pour des mesures de sauvegarde), pourront être envisagés (pour la libre circulation des personnes, les politiques structurelles ou l'agriculture). En outre, les différents États membres devraient pouvoir intervenir un maximum dans le processus de décision concernant l'instauration, à terme, de la libre circulation des personnes. Les dispositions transitoires ou les clauses de sauvegarde devraient faire l'objet d'un réexamen sous l'angle de leur incidence sur la concurrence ou sur le fonctionnement du marché intérieur.
• Les aspects financiers de l'adhésion d'un État candidat doivent être pris en compte dans le cadre financier applicable. Par conséquent, les négociations d'adhésion qui doivent encore être ouvertes avec des candidats dont l'adhésion pourrait avoir des conséquences financières importantes ne sauraient être conclues qu'après l'établissement du cadre financier pour la période débutant en 2014 et les réformes financières qui pourraient en découler.
• L'objectif des négociations est clairement l'adhésion et rien d'autre. Si « l'État candidat n'est pas en mesure d'assumer intégralement toutes les obligations liées à la qualité de membre, il convient de veiller à ce que l'État candidat concerné soit pleinement ancré dans les structures européennes par le lien le plus fort possible ». Il s'agit par ailleurs d'un processus de négociations ouvert dont l'issue ne sera pas garantie à l'avance.
  En cas de violation grave et persistante par un État candidat des principes de liberté, de démocratie, de respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que de l'État de droit sur lesquels l'Union est fondée, un mécanisme est prévu qui permettra la suspension des négociations.
• Parallèlement aux négociations d'adhésion, l'Union entamera avec chaque État candidat un dialogue politique et culturel approfondi. La société civile sera également associée à ce dialogue sans exclusive, l'objectif étant de renforcer la compréhension mutuelle en rapprochant les peuples.

Des cadres de négociations particuliers ont été adoptés par le Conseil pour la Croatie et pour la Turquie et les négociations ont démarré sur cette base le 3 octobre 2005.

7. Le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2006

Le Conseil européen a renouvelé son engagement en faveur d'une stratégie d'élargissement fondée sur la consolidation, la conditionnalité et la communication, conjuguées à la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux
membres..

Le Conseil européen a par ailleurs approuvé les améliorations recommandées par la Commission en ce qui concerne la gestion et la qualité des négociations.

• les questions difficiles, telles que les réformes dans les domaines administratif et judiciaire et la lutte contre la corruption, seront abordées assez rapidement;
• les résultats des dialogues politiques et économiques seront pris en compte dans les négociations d'adhésion;
• le rythme du processus d'adhésion dépend des résultats des réformes menées dans les pays candidats à l¿adhésion, chaque pays étant jugé selon ses propres mérites : l'Union s'abstiendra de fixer d'éventuelles dates limites pour l'adhésion tant que les négociations ne seront pas sur le point d'aboutir.

8.La procédure de ratification

Après sa signature, le Traité d'adhésion est transmis aux États membres ainsi qu'aux pays candidats pour ratification. Comme rappelé plus haut, il s'agit en Belgique, d'un passage aux assemblées parlementaires (niveaux fédéral, régional et communautaire). Dans certains pays (selon les spécificités de la Constitution du pays en question), un référendum est organisé pour obtenir l'approbation définitive des traités d'adhésion.

(1) Pour exemple, voir le traité d'adhésion signé à Athènes le 16 avril 2003 et entré en vigueur le 1er mai 2004 : le traité d'adhésion, le résumé du traité

(2) Pour les négociations d'adhésion qui ont démarrées avec la Croatie et la Turquie, le 3 octobre dernier, l'acquis communautaire a été divisé en 35 chapitres : Libre circulation des biens ; libre circulation des travailleurs ; droit d'établissement et liberté de fournir des services ; libre circulation des capitaux ; acquisitions publiques ; droit des sociétés ; législation sur la propriété intellectuelle ; politique de concurrence ; services financiers ; société de l'information et médias ; agriculture et développement rural, sécurité alimentaire, politique vétérinaire et phytosanitaire ; pêche ; politique des transports ; énergie ; fiscalité ; politique économique et monétaire ; statistiques ; politique sociale et de l'emploi ; entreprises et politique industrielle ; réseaux transeuropéens ; politique régionale et coordination des instruments structurels ; justice et droits fondamentaux ; justice, liberté et sécurité ; sciences et recherche ; éducation et culture ; environnement ; protection du consommateur et de la santé ; union douanière ; relations extérieures ; politique étrangère, de sécurité et de défense ; contrôle financier ; provisions financières et budgétaires ; institutions ; divers