EU en ontwikkelingsbeleid

Europese hulp geregeld door het Akkord van Cotonou en gefinancierd door het EOF

Inleiding :

De Europese hulp aan de ACS-landen (Afrika, Caraïben en Stille Oceaan) was de eerste buitenlandse actie van de Gemeenschap. Ze is altijd geregeld geweest door Bijzondere Overeenkomsten (Yaoundé, Lomé en vervolgens Cotonou) en wordt gefinancierd door een afzonderlijk fonds van het algemeen budget van de Gemeenschap, het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF). We geven hierbij een overzicht van de belangrijkste recente evoluties.

Inhoudstafel


1/ Akkoord van Cotonou
2/ Europees Ontwikkelingsfonds (EOF)
3/ Handelsbetrekkingen en Aid for Trade
4/ Europese Investeringsbank (EIB) (BEI) – Infrastructuurfonds voor Afrika

1/ Het Akkoord van Cotonou

Het Akkoord van Cotonou is een algemeen partnerschapsakkoord tussen de EU en de ACS-landen (Afrika-Caraïben-Stille Oceaan). Zijn doelstellingen zijn: duurzame ontwikkeling, en vermindering en op termijn uitroeiing van armoede. Het houdt onder meer een verbintenis in van de partijen inzake respect voor de mensenrechten, de democratie en de rechtsstaat.

Het Akkoord werd op 23 juni 2000 ondertekend in Cotonou voor een periode van twintig jaar, en kan om de vijf jaar herzien worden. Het werd een eerste keer herzien in 2005, en werd onlangs (juni 2010) opnieuw geamendeerd na een jaar van onderhandelingen.

In vergelijking met de Akkoorden van Yaoundé en van Lomé, die het vanaf 1975 voorafgingen, bevat het Partnerschapsakkoord van Cotonou aanzienlijke vernieuwingen in de relaties tussen de lidstaten van de Europese Unie en de ACS-landen. Het is gestoeld op vijf samenhangende pijlers: een grondige politieke dimensie, een participatieve aanpak die in toenemende mate de civiele maatschappij betrekt, een strategischer samenwerkingsaanpak gericht op armoedevermindering, het onderhandelen over en sluiten van economische partnerschapsakkoorden (EPA’s), en doeltreffende financiële samenwerking.

De tweede herziening van het Akkoord van Cotonou werd in juni 2010 in Ouagadougou ondertekend door de Europese regeringen en de ACS-landen. Deze herziening stelt de verworvenheden en de eigenheid van het Partnerschap ACS-EG niet in vraag. Ze maakte het mogelijk om het partnerschap EU-ACS aan te passen aan de gewijzigde internationale context en aan de EU-verbintenissen inzake ontwikkelingssamenwerking. Ze draait vooral rond rekening houden met de volgende evoluties: het partnerschap Afrika-EU en de bevestiging van de rol van de AU; de onderhandelingen over de EPA’s; de verklaring van Parijs uit 2005 en in het algemeen de verbintenissen inzake hulpdoeltreffendheid; de strategische verbintenissen inzake de MDG’s; de klimaatverandering; de problematiek van de voedselzekerheid; de nauwe samenhang tussen veiligheids- en ontwikkelingsvraagstukken; en het initiatief van de EU rond goed bestuur.

2/ Het Europees Ontwikkelingsfonds

Het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) is het financiële basisinstrument voor de samenwerking tussen de EU en de ACS-landen. Het omvat verschillende instrumenten, zoals niet-terugbetaalbare hulp, durfkapitaal en leningen aan de privésector. Het 10de EOF, voor de periode 2008-2013, omvat een budget van 22.682 miljard euro.

België draagt hierin bij voor 3,53 %, d.w.z. een bedrag van 800.674.600 euro.

In het kader van het 10de EOF wordt het aan de ACS-landen toegekende bedrag gespreid tussen de financiering van de nationale en regionale indicatieve programma’s, de intra-ACS en interregionale samenwerking en de investeringsfaciliteit. Het grootste deel van het budget gaat naar de regionale programma’s, wat meteen het belang benadrukt van regionale economische integratie voor de nationale en lokale ontwikkeling. De hulpmodaliteiten variëren: ze nemen ofwel de vorm aan van projecten of programma’s, ofwel – en dat is steeds meer het geval – van sectorale of algemene begrotingshulp. De begrotingshulp ondersteunt rechtstreeks de nationale budgetten, om de Staten rechtstreeks te helpen bij de tenuitvoerlegging van hun overheidsbeleid.

Elke ACS-Staat krijgt een programmeerbare toewijzing (enveloppe A) voor de uitvoering van het Nationaal Indicatief Programma (NIP) en een niet-programmeerbare toewijzing (enveloppe B) voor de andere behoeften. Het bedrag van die toewijzingen wordt aanvankelijk vastgelegd zowel op basis van objectieve criteria (bevolking enz.) als op basis van de behoeften en de vroegere prestaties. Het NIP is zelf de financiële concretisering van de Landenstrategienota (CSP – Country Strategy Paper), die de prioritaire sectoren vastlegt die in gezamenlijk overleg met het betrokken land geselecteerd zijn voor zijn langetermijnontwikkeling. De aanpassing van de CSP gebeurt elk jaar naar aanleiding van een Operationele review. De aanpassing van het NIP gebeurt tussentijds (Mid-Term review – MTR), d.w.z. in 2009-2010 voor het 10de EOF, en kan leiden tot een nieuwe verdeling die eveneens gebaseerd is op behoeften en prestaties. Dit proces van tussentijdse herziening is momenteel aan de gang.

Om de sterke stijging van de voedselprijzen te verminderen, werd er in oktober 2008 200 miljoen euro vrijgemaakt uit het 10de EOF, om 30 landen te hulp te komen, waarvan de meeste in Afrika. Deze fondsen hebben twee doelstellingen: enerzijds de begunstigde landen helpen om fiscale en budgettaire maatregelen te financieren om de impact van die abnormale prijsstijging te verzachten, anderzijds sociale maatregelen ondersteunen ten voordele van kwetsbare bevolkingsgroepen, vooral in stedelijke omgevingen. In 2009 richtte de EU ook een “quick response facility” op om de stijgende voedselprijzen in te dammen, ten belope van 1 miljard euro.

Als antwoord op de gevolgen van de financiële crisis in de ontwikkelingslanden maakte de Europese Commissie 500 miljoen euro vrij uit het 10de Europees Ontwikkelingsfonds, om de ACS-landen te helpen om de gevolgen van de crisis op te vangen (via een financieringsmechanisme, de zogenaamde “Vulnerability-Flex”). Concreet kregen de aanvragende landen bijkomende hulp, op voorwaarde dat ze voldeden aan verschillende aanvaardingscriteria. Daarbij werd rekening gehouden met hun economische, sociale en politieke kwetsbaarheid, op basis van parameters als: de daling van de eigen overheidsinkomsten, de vermindering van de reserves aan buitenlandse deviezen en de toename van het belastingtekort. Deze financiering heeft als doel de sociale gevolgen van de financiële crisis te verzachten, vooral door de nationale begrotingen van de Staten te ondersteunen. In 2009 profiteerden 13 landen van die financiering, waaronder Benin, Burundi en Haïti. In 2010 zullen verschillende ACS-landen opnieuw die hulp krijgen.

Voor de periode 2008-2010 werd er een bedrag van 300 miljoen euro uit het 10de EOF voorbehouden voor de Vredesfaciliteit voor Afrika. De “African Peace Facility (APF)” is een financieringsinstrument om de Afrikaanse Unie (AU) en de subregionale organisaties in Afrika te helpen om de gevolgen van Afrikaanse conflicten op te vangen. De APF is gebaseerd op het idee dat het handhaven van vrede en veiligheid in Afrika een noodzakelijke voorwaarde is voor ontwikkeling.

Daarnaast zijn er nog twee andere belangrijke faciliteiten: de Energiefaciliteit ACS-EU en de Waterfaciliteit ACS-EU.

De Energiefaciliteit ACS-EU maakt deel uit van de instrumenten waarmee Europa wil tegemoetkomen aan de vraag naar duurzame toegang tot energie in de ACS-landen. Vandaar dat er in 2005 een eerste Energiefaciliteit gelanceerd werd, na een financiering van 20 miljoen euro uit het 9de EOF. Gezien de succesvolle uitvoering van dit initiatief richtte de EU een tweede Energiefaciliteit op, met een budget van 200 miljoen euro, gefinancierd uit het 10de EOF, voor de periode 2009-2013. Op 30 november 2009 werd de eerste oproep tot voorstellen gelanceerd, voor een totaal bedrag van 100 miljoen euro. De nieuwe Faciliteit zal nieuwe cofinancieringsinstrumenten omvatten, met name financiële steun aan het energiebeheer, via de “EUEI-Partnership Dialogue Facility” binnen het partnerschap, en een “pooling mechanism”, waarvan zowel de Europese financiële instellingen als de privésector deel zullen uitmaken.

De Waterfaciliteit ACS-EU werd opgericht in 2004 (500 miljoen euro), met als hoofddoelstellingen: waterbevoorrading en basissanering in dienst van de arme bevolking, maar tegelijk ook een beter bestuur in de ACS-landen. Daarnaast kreeg de nieuwe Waterfaciliteit ACS-EU in het kader van het 10de Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) voor de periode 2010-2013 nog eens 200 miljoen euro toegekend. In februari 2010 werden er twee nieuwe oproepen tot voorstellen gepubliceerd. De specifieke doelstellingen van de Waterfaciliteit zijn: (1) bijdragen aan het bereiken van de streefcijfers van MDG nr. 7, in het bijzonder de toegang tot water en basissaneringsdiensten, om de kinder- en moedersterfte te verminderen en ziekten te bestrijden, en (2) significant bijdragen aan een beter water- en grondstoffenbeheer, en aan een duurzame waterinfrastructuur (met name technische, ecologische en economische leefbaarheid).

3/ Handelsbetrekkingen en Aid for Trade

Op vlak van handelsbetrekkingen genoten de ACS-landen, dankzij de Lomé en Cotonou akkoorden, van preferentiële en niet-wederkerige toegang tot de EU markt. Alleen was deze toegang in strijd met de regels van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), waarvan alle ACS-landen lid zijn geworden. Daarom voorzag het Akkoord van Cotonou de vervanging van de preferentiële handelsregimes door nieuwe ‘Economische Partnerschapsakkoorden’ (EPA’s) met als doel de ontwikkeling van ACS-landen via versterkte handel en regionale integratie. Deze EPA’s zijn asymmetrisch (de EU stelt haar markt meer open dan de ACS-landen) en voorzien in een stapsgewijze liberalisering met overgangsperioden tot 25 jaar voor gevoelige producten. Naast handel in goederen – nodig voor WTO-conformiteit- behandelen ze ook handel in diensten, investeringen, ontwikkelingssamenwerking, e.a.

De onderhandelingen voor het afsluiten van de EPA’s namen meer tijd in beslag dan voorzien, waardoor de EU en de ACS-landen besloten om eind 2007 voorlopige of interim EPA’s af te sluiten. Deze tijdelijke oplossing was nodig om aan de WTO-verplichtingen te blijven voldoen en handelsverstoring te vermijden. Het enige ‘volledige’ akkoord dat tot nu toe gesloten is, is de EPA met de Caraïben (CARIFORUM). Met de andere regio’s lopen de onderhandelingen om tot “regionale” en “brede” akkoorden te komen ondertussen verder. Vooruitgang is moeilijk, onder andere door de politieke gevoeligheid van dit dossier in sommige Afrikaanse landen.

De ACS-landen hebben zich sterk gemaakt dat het sluiten van een EPA ook kosten met zich meebrengt: Enerzijds zou het leiden tot een toename in concurrentie voor nationale producenten. Anderzijds zou een EPA ook leiden tot een verlies aan tariefopbrengsten door liberalisering, een belangrijke bron van overheidsinkomsten in veel van deze landen. Om ACS-landen te ondersteunen bij het benutten van de kansen die de EPA’s bieden, heeft de EU een strategie voor handelsgerelateerde steun (Aid for Trade) opgezet in 2007. Daarin heeft de EU zich collectief verbonden om tegen 2010, 2 miljard euro per jaar te investeren (1 miljard euro door de Commissie, 1 miljard euro door de lidstaten) in technische assistentie aan handel. Ook wil de EU haar hulp verhogen in andere belangrijke domeinen zoals productiecapaciteit en infrastructuur, die de zogenaamde brede “Aid for Trade” agenda uitmaken. Men geeft de prioriteit (ongeveer 50% van de verhoging van middelen) aan de ACS-landen. De recentste cijfers van de OESO-DAC, weergegeven in de Monterrey Rapportage, wijzen erop dat de EU deze doelstellingen in 2010 zal halen.

De Raadsbesluiten van mei en november 2008 spreken bovendien van regionale ‘Aid for Trade packages’. Deze moeten de hulp van Commissie en lidstaten beter op elkaar afstemmen. Een voorbeeld van een regionaal Aid for Trade pakket is het West-Afrikaanse PAPED (Programme Accords de Partenariat Economique pour le Développement). Dit programma beschrijft de behoeften van West-Afrika om zich aan te passen aan de EPA.

België wil bovenstaande EU engagementen mee vorm geven en in dit kader heeft ons land in 2008 een eigen Belgische Aid for Trade strategie opgesteld. Deze strategie is erop gericht handelsgerelateerde bijstand meer structureel in onze coöperatie te integreren.

4/ Europese Investeringsbank (EIB) – Infrastructuurfonds voor Afrika

Het Infrastructuurfonds voor Afrika wil grote regionale projecten financieren in Afrika, en dat in vier subsectoren: energie, transport, telecommunicatie en water. Het grensoverschrijdend karakter van de projecten is essentieel bij de toekenning van financiële steun door dit trustfonds. Het fonds werd opgericht op initiatief van de EIB, onder impuls van de eurocommissaris voor Ontwikkelingssamenwerking. Het wordt gefinancierd door 13 donorlanden, momenteel voor een bedrag van 172,7 miljoen euro.

Het fonds beschikt over de volgende bestuursorganen: het secretariaat, dat ondergebracht is in de EIB en waarvan de voorzitter een Belg is, een voormalige ambtenaar van de financiële investeringsmaatschappij die tot de Wereldbankgroep behoort; de Financiële Groep, die samengesteld is uit de vertegenwoordigers/financieel experts van de donorlanden; en het Uitvoerend Comité, dat de uiteindelijke financieringsbeslissingen neemt (een meer uitgesproken beleidsniveau).

In de praktijk worden de beslissingen genomen in de financiële groep en vervolgens goedgekeurd door het Uitvoerend Comité. De landenvertegenwoordigers in de Financiële Groep zijn grote financiële instellingen, zoals de KfW voor Duitsland, de AFD voor Frankrijk en COFIDES voor Spanje. Deze instellingen kunnen technische en financiële dossiers voorstellen voor rekening van grote multinationals, met aanzienlijke steun van de banken. Zodra die dossiers zijn goedgekeurd, krijgen ze van het trustfonds steun in de vorm van intrestbonificaties of de financiering van haalbaarheidsstudies. Hoewel hier het principe van ongebonden hulp wordt gehanteerd, krijgen – zodra de projecten aanvaard zijn – de landen die geïnvesteerd hebben in dit fonds en die over een instelling beschikken die deze dossiers kan voorstellen, een return voor hun investering in het fonds, via de bovengenoemde steun, en doordat vaak bedrijven uit die landen geselecteerd worden bij aanbestedingen.

De Belgische bijdrage omvat 1 miljoen euro. Het is de Belgische Investeringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (BIO) die België vertegenwoordigt binnen de groep van de financiers. DGOS vertegenwoordigt België binnen het Uitvoerend Comité.