Krachtlijnen van de uitbreiding

1. Rechtsgrond

« Elke Europese staat die de beginselen in acht neemt van vrijheid, democratie, eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben, kan verzoeken lid te worden van de Unie », aldus het artikel 49 en artikel 6.1. van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

2. Toetredingscriteria

De bepalingen van het Verdrag werden aangevuld met een aantal meer concrete criteria: de Europese Unie is bereid kandidaat-landen op te nemen, op voorwaarde dat deze beantwoorden aan de volgende politieke en economische criteria (ook genoemd "criteria van Kopenhagen" omdat ze op de Raad van Kopenhagen in 1993 werden vastgelegd) :

• beschikken over stabiele instellingen die een garantie bieden voor de democratie, de rechtsstaat, de mensenrechten, het respect voor en de bescherming van de minderheden ;
• beschikken over een functionerende markteconomie en over het vermogen het hoofd te bieden aan de concurrentiedruk en aan de marktkrachten binnen de Unie ;
• in staat zijn om de toetredingsverplichtingen na te komen, met name het onderschrijven van de doelstellingen van de economische, politieke en monetaire Unie ;

Bovendien werd op deze Europese Raad benadrukt dat de capaciteit van de Unie om nieuwe lidstaten op te nemen, steeds met behoud van het elan van de Europese integratie, eveneens een beslissend element vormt voor het algemeen belang, zowel van de Unie als van de kandidaat-landen.

De Raad van Madrid van december 1995 voegde nog een extra criterium toe, met name de verplichting voor het kandidaat-land de passende integratievoorwaarden te creëren door zijn bestuursstructuren aan te passen.

3. Voorbereiden van de toetreding

Het is van belang dat de landen die deel wensen uit te maken van de Europese Unie, degelijk op de toetreding zijn voorbereid. Op de Europese Raad van Essen in 1994, werd een pretoetredingsstrategie vastgelegd, die nog versterkt werd op de Europese Raad van Helsinki in 1999.

Ze behelst :

• de tenuitvoerlegging van de Europese overeenkomsten of van de associatieovereenkomsten : deze associatieovereenkomsten bereiden de toetreding van het geassocieerde land voor wat betreft de eerbiediging van de Europese waarden.
• het toetredingspartnerschap vormt de hoeksteen van de strategie : het legt de prioriteiten voor het kandidaat-land vast en bundelt alle steunmaatregelen van de Unie in één kader.
• de nationale programma's voor de overname van het acquis (NPOA) : het NPOA is een aanvulling op het toetredingspartnerschap omdat het op gedetailleerde wijze aangeeft hoe het kandidaat-land denkt te voldoen aan de prioriteiten van het partnerschap. Het plan wordt ter goedkeuring voorgelegd aan het parlement van het desbetreffende kandidaat-land, wat bijdraagt tot de politieke legitimiteit van het project tijdens het hele voorbereidingsproces en deze waarborgt.
• pretoetredingssteun
  

Tot eind 2006 werd hiervoor beroep gedaan op drie financiële instrumenten :

• het PHARE-programma, dat projecten financierde die de aanpassing ten doel hebben van de bestuurs- en rechtssystemen, alsmede de uitbouw van de infrastructuur van de kandidaat-landen.
• het SAPARD-programma: een structureel aanpassingsprogramma ten gunste van de landbouw en de plattelandsontwikkeling.
• het ISPA-programma: een structureel pretoetredingsinstrument dat de kandidaat-landen in het vooruitzicht van hun toetreding hielp zich aan te passen aan de voorwaarden met betrekking tot vervoer en milieu.
  Met ingang van 1 januari 2007 past de Commissie voor het bevorderen van modernisering, hervorming en aanpassing aan het acquis een nieuw financieel instrument toe, het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA), dat alle eerdere bijstandsinstrumenten (Phare, Cards, Ispa, Sapard) vervangt. De landen van de westelijke Balkan en Turkije krijgen de komende zeven jaar de beschikking over bijna 11,5 miljard euro.
• Deelname aan de programma¿s en de agentschappen van de Europese Gemeenschap.
• Geleidelijke betrokkenheid bij de GBVB-activiteiten (gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid).

4. Toetredingsprocedure

• Elk uitbreidingsproces (proces tot toetreding tot de Europese Unie) begint met een aan de Raad gerichte officiële toetredingsaanvraag. De Raad beslist met eenparigheid van stemmen, na het advies te hebben ingewonnen van de Commissie en de toestemmnig te hebben gekregen van het Europees Parlement.
• De eigenlijke onderhandelingen hebben plaats in de vorm van een reeks bilaterale intergouvernementele conferenties waaraan wordt deelgenomen door de EU-lidstaten en elk kandidaat-land.
• De onderhandelingsstandpunten worden eenparig goedgekeurd door de Raad.
• De uitkomst van de onderhandelingen wordt opgenomen in een toetredingsverdrag (1), dat aan de Raad ter goedkeuring en aan het Europees Parlement voor akkoord wordt voorgelegd.
• Na ondertekening gaat het toetredingsverdrag ter bekrachtiging naar de Lidstaten en de kandidaat-landen. Vaak dient de bekrachtiging gepaard te gaan met een besluit van het nationale parlement. In België wordt het verdrag voorgelegd aan de parlementaire vergaderingen (op federaal niveau : de Kamer van Volksvertegenwoordigers en de Senaat + op het niveau van de Gemeenschappen en de Gewesten) : aangezien het een gemengd verdrag betreft, is het zo dat deze materie in België zowel tot de federale als tot de gemeenschaps- en gewestbevoegdheden behoort. In sommige landen (naar gelang van het bepaalde in de grondwet) wordt een referendum gehouden vooraleer het toetredingsverdrag definitief wordt goedgekeurd.

5. Onderhandelingsbeginselen

Wanneer de kandidaat-landen voldoen aan de toetredingscriteria, kunnen de onderhandelingen beginnen. Tijdens deze onderhandelingen wordt vastgelegd onder welke voorwaarden elk kandidaat-land lid kan worden van de Europese Unie.

Om te kunnen toetreden, moeten de kandidaat-landen instemmen met het comunautaire acquis, zijnde de basisverdragen en de gedetailleerde wetten en voorschiften die werden goedgekeurd op basis van de oprichtingsverdragen van de Europese Unie. Alvorens de onderhandelingen aan te vatten, wordt de tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving in elk kandidaat-land nader bestudeerd door de Commissie, de zogenoemde « screening van het acquis ».

De onderhandelingen behelzen de voorwaarden waaronder de kandidaat-landen het communautaire acquis goedkeuren, ten uitvoer leggen en toepassen en met name de mogelijkheid dat hen uitzonderlijke, gerichte en in de tijd beperkte overgangsperiodes worden toegestaan.

Alle bilaterale onderhandelingen tussen een kandidaat-land en de EU zijn opgedeeld in een aantal hoofdstukken (31 voor de onderhandelingen voor de vijfde uitbreiding, 35 voor de lopende onderhandelingen met Turkije en Kroatië (2) ). Elk hoofdstuk is het voorwerp van een aparte onderhandeling. Een alomvattend akkoord vereist dat er een akkoord is over alle hoofdstukken.
Het onderhandelingstempo kan verschillen : alles hangt af van de mate van voorbereiding van een kandidaat-land, de vorderingen en de complexiteit van de te behandelen materie. Elk kandidaat-land wordt op basis van eigen verdiensten geëvalueerd.

Zodra de onderhandelingsstandpunten eenparig door de Raad zijn goedgekeurd, wordt de uitkomst van de onderhandelingen opgenomen in het toetredingsverdrag dat ter bekrachtiging aan de lidstaten en de kandidaat-landen wordt toegezonden.

6. Nieuwigheden goedgekeurd door de Europese Raad in december 2004

In verband met de toetredingsonderhandelingen voor de toekomstige uitbreidingen, kwam de Europese Raad op de vergadering van 16 en 17 december 2004 overeen dat « toetredingsonderhandelingen met afzonderlijke kandidaat-lidstaten gebaseerd zullen worden op een onderhandelingskader. In ieder kader, dat door de Raad op voorstel van de Commissie in het licht van de ervaringen van het vijfde uitbreidingsproces en van het zich ontwikkelende acquis zal worden vastgesteld, zullen de volgende punten aan de orde komen, overeenkomstig de eigen verdiensten en de specifieke situatie en kenmerken van iedere kandidaat-lidstaat »:

• De onderhandelingen zullen worden gevoerd binnen een Intergouvernementele conferentie (waarin besluiten met eenparigheid van stemmen moeten worden genomen). De Raad zal ijkpunten (benchmarks) vastleggen voor de voorlopige sluiting en, in voorkomend geval, voor de opening van elk hoofdstuk.
• Lange overgangsperiodes, afwijkingen, specifieke regelingen of permanente vrijwaringsclausules (clausules die permanent kunnen worden gebruikt als grondslag voor vrijwaringsmaatregelen) kunnen worden overwogen (voor vrij verkeer van personen, structuurbeleid of landbouw). Voorts moet het besluitvormingsproces ten aanzien van de uiteindelijke invoering van het vrij verkeer van personen ruimte laten voor een maximale rol van de afzonderlijke lidstaten. Overgangsmaatregelen of vrijwaringsclausules moeten worden geëvalueerd in het licht van hun effect op de mededinging of het functioneren van de interne markt.
• De financiële aspecten van de toetreding van een kandidaat-lidstaat moeten aan de orde komen in het toepasselijke financiële kader. Nog te openen toetredingsonderhandelingen met kandidaat-lidstaten waarvan de toetreding aanzienlijke financiële gevolgen zou kunnen hebben, kunnen derhalve pas worden afgesloten na de vaststelling van het financiële kader voor de periode na 2014, en pas dan kunnen de mogelijk daaruit voortvloeiende financiële hervormingen worden doorgevoerd.
• De doelstelling van de onderhandelingen is duidelijk de toetreding en niets anders. Indien « de kandidaat-lidstaat niet in staat is om volledig aan alle verplichtingen van het lidmaatschap te voldoen, moet ervoor gezorgd worden dat de betrokken kandidaat-lidstaat door middel van zo hecht mogelijke banden volledig verankerd blijft in de Europese structuren ». Deze onderhandelingen zijn trouwens een open proces waarvan de uitkomst niet vooraf kan worden gegarandeerd.
  In geval van ernstige en voortdurende schending in een kandidaat-lidstaat van de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten, van de fundamentele vrijheden en van de rechtsstaat waarop de Unie is gegrondvest, is er een mechanisme voorzien dat de schorsing van de onderhandelingen toelaat.
• Parallel aan de toetredingsonderhandelingen gaat de Unie met elke kandidaat-lidstaat een intensieve politieke en culturele dialoog aan. Bij deze brede dialoog wordt ook het maatschappelijk middenveld betrokken, teneinde het wederzijds begrip te verbeteren door mensen samen te brengen.
  De Raad keurde bijzondere onderhandelingskaders goed voor Kroatië en Turkije en op 3 oktober 2005 werden de onderhandelingen op deze basis gestart.

7. De Europese Raad van 14-15 december 2006

De Europese Raad hernieuwde zijn engagement voor een uitbreidingsstrategie gestoeld op consolidatie, conditionaliteit en communicatie, gecombineerd met de capaciteit van de EU om nieuwe leden te integreren.

De Europese Raad hechtte verder zijn goedkeuring aan de aanbevelingen van de Commissie om het management en de kwaliteit van de toetredingsonderhandelingen te verbeteren:

• moeilijke hoofdstukken, zoals administratieve en gerechtelijke hervormingen en strijd tegen corruptie zullen in een vroeg stadium worden aangepakt;
• de resultaten van de politieke en economische dialogen zullen in de toetredingsonderhandelingen worden meegenomen;
• het tempo van het toetredingsproces hangt af van het resultaat van de hervormingen in de kandidaatlanden, waarbij elk land op zijn eigen merites wordt beoordeeld: de EU zal derhalve geen deadlines voor toetreding vooropstellen vooraleer de onderhandelingen bijna afgerond zijn.

8. Bekrachtigingsprocedure

Na ondertekening, wordt het toetredingsverdrag ter bekrachtiging aan de lidstaten en de kandidaat-landen toegezonden. Zoals reeds gezegd, wordt het in België voorgelegd aan de parlementaire vergaderingen (federaal, gewest- en gemeenschapsniveau). In sommige landen wordt (naar gelang van het bepaalde in de grondwet) een referendum gehouden vooraleer het toetredingsverdrag definitief wordt goedgekeurd.

(1) Zie als voorbeeld het toetredingsverdrag, ondertekend in Athene op 16 april 2003, dat van kracht werd op 1 mei 2004 : Toetredingsverdrag, Samenvatting van het toetredingsverdrag

(2) Voor de toetredingsonderhandelingen met Kroatië en Turkije, die op 3 oktober 2005 van start gingen, is het communautaire acquis opgedeeld in 35 hoofdstukken, met name : vrij verkeer van goederen ; vrij verkeer van werknemers ; recht op vestiging en vrije dienstverlening ; vrij verkeer van kapitaal ; openbare aankopen ; vennootschapsrecht ; legalisatie intellectuele eigendom ; mededingingsbeleid ; financiële diensten ; informatiemaatschappij en media ; landbouw en plattelandsontwikkeling, voedselzekerheid, veterinair en fytosanitair beleid ; visserij ; transportbeleid ; energie ; fiscaliteit ; economisch en monetair beleid ; statistieken ; sociaal en werkgelegenheidsbeleid ; ondernemingen en industrieel beleid ; trans-Europese netwerken ; regionaal beleid en instrument voor structuurbeleid ; justitie en fundamentele rechten ; justitie, vrijheid en veiligheid ; wetenschap en onderzoek ; onderwijs en cultuur ; milieu ; consumenten en gezondheid ; douane-unie ; buitenlandse handel ; buitenlands veiligheids- en defensiebeleid ; financiële controle ; financiën en begrotingen ; instellingen ; diversen