Basisnota

I. INLEIDING

Het internationale imago en de bekendheid van België worden in belangrijke mate medebepaald door de aanwezigheid in ons land van de zetels of verbindingsbureaus van ruim 30 internationale organisaties (bijlage 1) met meer dan 30 000 internationale ambtenaren en hun families. België verwerft hierdoor een ruime internationale uitstraling terwijl ook de economische impact van hun aanwezigheid aanzienlijk is. Volgens een studie uit 2001 die werd uitgevoerd in opdracht van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (1), is tussen 1998 en 2001 de impact van de internationale sector (d.w.z. de internationale organisaties en de sectoren die ervan afhankelijk zijn of erdoor beïnvloed worden: de diplomatieke vertegenwoordigingen bij de Europese Unie van de Lidstaten en van derde landen, de internationale pers, vertegenwoordigingen van regio’s en steden, belangenverenigingen bij de EU, ngo’s, kredietinstellingen naar buitenlandse meerderheid en buitenlands recht, advocatenkantoren en adviesbureaus en professionele congresorganisatoren) aanzienlijk toegenomen (2).

Het leidt geen twijfel dat deze voordelen zeker opwegen tegen de nadelen en ongemakken, die reëel zijn, maar die zoals bekend veelal in de media uitvergroot worden – vaak als gevolg van misverstanden en een gebrekkige kennis van zaken – en bij een deel van de publieke opinie meer aandacht krijgen dan de voordelen. Bovendien vormt deze internationale aanwezigheid tegelijk een positieve uitdaging en een opportuniteit, in de mate dat ze mede één van de aanzetten kan zijn voor het ontwikkelen van beleidsinitiatieven op verschillende terreinen zoals ruimtelijke ordening, mobiliteit en veiligheid, die de Belgische samenleving in haar geheel ten goede komen, en die daardoor op hun beurt kunnen bijdragen tot het wegwerken van het negatieve imago waaronder de internationale organisaties soms lijden.

Het spreekt het dan ook voor zich – en dit is meteen het uitgangspunt van deze nota - dat de vooraanstaande positie op wereldvlak van ons land als vestigingsplaats voor internationale organisaties moet behouden, en zo mogelijk verbeterd worden. Het is duidelijk dat België en zijn hoofdstad daartoe over heel wat troeven beschikken: zijn uitstekende verbindingen met Europa en de rest van de wereld, de relatief lage immobiliënprijzen en kosten voor levensonderhoud, de meertaligheid van zijn bevolking en haar multiculturele samenstelling, het gevarieerd sociaal-cultureel leven en de jarenlange ervaring van de diverse Belgische overheden met internationale organisaties en hun personeel.

Recente ontwikkelingen en gebeurtenissen hebben evenwel aangetoond dat waakzaamheid geboden is. Als gevolg van de uitbreidingen van EU en NAVO dienen zich nieuwe kandidaten aan als gastland voor internationale organisaties, die vaak zeer aantrekkelijke voorwaarden kunnen aanbieden. Op langere termijn kunnen deze uitbreidingen naar het Oosten leiden tot een afname van de betekenis van België, en in het bijzonder van Brussel, als centraal gelegen politiek en diplomatiek centrum. Bovendien is gebleken dat sommige landen al dan niet openlijk streven naar delocalisatie van in België gevestigde instellingen.

Het behoud van de reputatie van België als bevoorrecht gastland van internationale organisaties vraagt bijgevolg een volgehouden inzet vanwege de diverse Belgische overheden en zal vooral afhangen van het behoud en zo mogelijk de verbetering van de kwaliteit van het onthaalbeleid dat door deze overheden wordt gevoerd ten aanzien van de internationale instellingen en hun personeel.

Zoals verder zal blijken zijn inderdaad een groot aantal overheidsinstanties en bestuursniveaus bij het voeren van dit onthaalbeleid betrokken. Dit is in het bijzonder het geval voor het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de gemeenten die het meest direct betrokken zijn met de aanwezigheid van internationale instellingen en internationale ambtenaren op hun grondgebied. De kwaliteit en de doeltreffendheid van dit beleid worden dan ook in belangrijke mate bepaald door de voortdurende inzet van deze instanties om er op een gecoördineerde wijze de nodige voorrang aan te verlenen.

De onderhavige nota gaat in op de objectieven en de diverse onderdelen van het zetelbeleid en op de algemene regels die bij de tenuitvoerlegging ervan worden toegepast. Daarna volgt een overzicht van de instrumenten waarover de Regering moet kunnen beschikken om haar zetelbeleid te voeren. In het bijzonder wenst deze nota daarbij verder te bouwen op de in het recente verleden geboekte vooruitgang inzake versterkte samenwerking tussen de betrokken overheden.

 ____________________

(1) De socio-economische impact van de Europese en internationale instellingen in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest: Actualisatie 2001 en Prospectie 2005-201, december 2001; deze studie actualiseert eerdere impactstudies uit 1991, 1992, 1994 en 1998
(2) Zo nam de werkgelegenheid tussen 1998 en 2001 toe met 5% van 52152 naar 54896, waarvan 25085 Belgen, en stegen de in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest gegenereerde uitgaven van € 5235,4 miljoen naar € 7518,1 miljoen (+ 44%). Naar schatting werd daarvan € 5931,6 miljoen effectief in België besteed (eveneens + 44%).


II. DEFINITIE EN KRACHTLIJNEN VAN HET ZETELBELEID

A. Zetelbeleid: definitie en voorwerp

1. Definitie

Zetelbeleid kan algemeen worden omschreven als het beleid dat betrekking heeft op het onthaal van internationale gouvernementele organisaties die hun zetel of een vertegenwoordiging (missie, verbindingsbureau, …) hebben in België.

Het zetelbeleid omvat meerdere onderdelen die tot de bevoegdheid behoren van diverse ministers en administraties binnen de verschillende bestuursniveaus. Aangezien het zetelbeleid betrekking heeft op de relaties tussen België en internationaal-publiekrechtelijke instellingen maakt het deel uit van het Belgisch buitenlands beleid en wordt het aldus op federaal niveau gecoördineerd door de Minister van Buitenlandse Zaken, onder de verantwoordelijkheid van de Eerste Minister. Voor wat betreft de onderdelen van het zetelbeleid die behoren tot de bevoegdheid van de Gemeenschappen en de Gewesten grijpt het overleg tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten plaats binnen het kader van de overlegmechanismen voor de buitenlandse betrekkingen die in uitvoering van de grondwetswijziging van 1993 in het leven werden geroepen (zie verder IV.B.3a). Ook met de lokale overheden, die eveneens over belangrijke bevoegdheden beschikken die het zetelbeleid raken, is permanent en gestructureerd overlegd onontbeerlijk (zie verder IV.B.3b).

Zoals hier gedefinieerd omvat het zetelbeleid twee grote onderdelen:

  • De naleving door België, als gastland, van zijn internationaal-rechtelijke verplichtingen tegenover de internationale organisaties op zijn grondgebied, met name de toekenning van voorrechten en immuniteiten;
  • Het eigenlijke onthaal: het geheel van acties die er, naast en bovenop de toepassing van de voorrechten en immuniteiten, kunnen toe strekken België aantrekkelijker te maken als vestigingsplaats voor internationale organisaties.

Het spreekt vanzelf dat het zetelbeleid in deze strikte betekenis – het beleid dat betrekking heeft op het onthaal van internationale gouvernementele organisaties – moet deel uitmaken van een algemeen beleid ter bevordering van de internationale rol van België en van Brussel, dat zich eveneens richt tot andere actoren, zoals multinationale bedrijven, lobbygroepen, ngo’s en internationale pers, die zich in België hebben gevestigd mede vanwege de aanwezigheid van talrijke internationale organisaties. Dit valt evenwel buiten het bestek van deze nota, die zich beperkt tot het zetelbeleid strictu senso.

2. Voorwerp: de internationale gouvernementele organisaties

De criteria die gewoonlijk worden aangevoerd om van een “internationale gouvernementele organisatie” te kunnen spreken zijn:

  • De organisatie werd opgericht bij internationaal verdrag tussen staten of tussen staten en internationale gouvernementele organisaties of tussen intergouvernementele organisaties waarin de doelstellingen van de organisatie, haar structuur en haar werking worden vastgelegd;
  • Uit dit oprichtingsverdrag of de oprichtingsdocumenten van de organisatie blijkt de intentie van de verdragspartijen om aan de organisatie tenminste een functionele internationale rechtspersoonlijkheid toe te kennen, d.w.z. het is duidelijke wil dat zij met het oog op de realisatie van haar doelstellingen op het internationale vlak de nodige rechten kan laten gelden en de nodige rechtshandelingen kan stellen (zoals het sluiten van verdragen met derde staten en met andere internationale organisaties);
  • Ze beschikt over organen die onderscheiden zijn van deze van de lidstaten;
  • Ze is bevoegd om facultatieve of bindende normen uit te vaardigen naar de lidstaten toe.

Enkel internationale instellingen die aan deze voorwaarden voldoen kunnen aanspraak maken op de voorrechten en immuniteiten die krachtens het internationale publiekrecht en het gewoonterecht gewoonlijk aan internationale rechtspersonen worden toegekend. Elke beslissing over de toekenning van voorrechten en immuniteiten aan een internationale organisatie moet bijgevolg worden voorafgegaan door een onderzoek naar haar internationaal-rechtelijk statuut. Hierbij moet worden opgemerkt dat België ook de internationale rechtspersoonlijkheid erkent van organisaties waar het zelf geen lid van is, op voorwaarde dat zij voldoen aan de hierboven opgesomde criteria.

Dit betekent dat het zetelbeleid, zoals hier opgevat, in principe geen betrekking heeft op internationale ngo’s, die private instellingen zijn. Deze regel geldt evenwel niet absoluut. Ten minste twee ngo’s, nl. het Internationaal Comité van het Rode Kruis en de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Sikkelcomités, werden door de internationale gemeenschap uitdrukkelijk, d.w.z. middels bepalingen in internationale verdragen, belast met specifieke opdrachten binnen het kader van internationale humanitaire acties. In beide gevallen kon op grond hiervan een argumentatie worden ontwikkeld zodat België aan deze organisaties een vorm van functionele internationale rechtspersoonlijkheid kon of kan toekennen.

Verder zal in toenemende mate moeten rekening gehouden worden met recente ontwikkelingen, o.m. in EU-verband, waarbij internationale samenwerkingsverbanden in het leven worden geroepen die ontegensprekelijk een intergouvernementeel karakter hebben, maar waarvan het internationaal-rechtelijke statuut niet steeds geheel duidelijk is (de “agentschappen”, de “joint undertakings”). De vaststelling dat vooral binnen het kader van de Europese Unie in toenemende mate van dergelijke nieuwe vormen gebruikt wordt gemaakt, mag niet verhinderen dat een erkenning van hun internationale rechtspersoonlijkheid slechts mogelijk blijft in overeenstemming met de geldende internationale rechtsregels (inclusief de Europese regelgeving) en het gewoonterecht, en voor zover uit de relevante teksten de intentie blijkt van de oprichtende staten of internationale organisaties om aan het organisme in kwestie een internationale rechtspersoonlijkheid toe te kennen.

B. Beleid

Uitgangspunt van deze nota, en meteen de grondslag van de algemene beleidsoriëntatie die het zetelbeleid dient te sturen, is dat België een actief en strategisch zetelbeleid dient te voeren.

1. Een actief zetelbeleid

Een actief beleid veronderstelt de volgende basisopties:

  • In de eerste plaats wordt gestreefd naar een versterking van het imago van België en zijn hoofdstad als vestigingsplaats voor internationale organisaties door de verdere uitbouw van een optimale onthaalpolitiek ten behoeve van de internationale organisaties die zich momenteel reeds in België bevinden;
  • Indien zich nieuwe of bestaande organisaties aanbieden wordt hun verzoek om in België hun hoofdzetel of een vertegenwoordiging te vestigen en met België een zetelakkoord te sluiten grondig onderzocht voor wat betreft de kosten en de baten; hierbij dient vanzelfsprekend rekening te worden gehouden met bestaande internationale afspraken, o.m. binnen het kader van de Europese Unie, over de toewijzing van de zetels van internationale organismen aan bepaalde staten of regio’s;
  • Indien organisaties die in het buitenland gevestigd zijn zelf de intentie kenbaar maken te delocaliseren worden, na grondig onderzoek van de kosten en baten, de nodige inspanningen geleverd, o.m. via diplomatieke acties bij de organisaties zelf en bij hun lidstaten, opdat zij België als vestigingsplaats zouden kiezen.

2. Uitvoering

Bij de uitvoering van dit beleid heeft België, gezien het grote aantal internationale organisaties dat zich reeds op zijn grondgebied bevindt, er bovendien belang bij:

  • te streven naar een strikte en éénvormige toepassing van zijn internationale verplichtingen, in het bijzonder op het vlak van de voorrechten en immuniteiten;
  • bij de toekenning van bijkomende faciliteiten in het kader van het eigenlijke onthaal eveneens te streven naar een objectieve behandeling van de internationale instellingen die zich hier vestigen.

Vanzelfsprekend kan hier slechts sprake zijn van algemene beginselen en niet van strikte richtlijnen die onveranderlijk gelden voor elk individueel geval. Het komt steeds aan de Regering toe om, voorafgaand aan de te nemen beslissing, een evaluatie te maken van de politieke en sociaal-economische betekenis van een organisatie en van de mogelijke gevolgen van haar vestiging in België. De noodzaak aan coherentie in het zetelbeleid vergt bovendien permanent overleg en coördinatie zowel binnen de federale overheid, als tussen de federale overheid en de andere betrokken overheden.

Bij deze voorafgaandelijke evaluatie dienen verschillende elementen afgewogen te worden:

  • De politieke (en diplomatieke) opportuniteit van een Belgische kandidatuur als gastland van de organisatie;
  • Het (internationaal) politieke belang van de organisatie en de betekenis, zowel op korte als op lange termijn, van haar aanwezigheid in ons land en voor de internationale uitstraling van België als gastland;
  • De omvang van de vestiging en de te verwachten uitbreiding: betreft het een hoofdzetel of een uitgebreide of beperkte vertegenwoordiging; omvang van het voorziene personeelsbestand;
  • De te verwachten kosten en baten (maatschappelijk, budgettair, economisch, op het vlak van de lokale werkgelegenheid, en andere) voor de Staat, de andere overheden, en voor de eigen bevolking, van de vestiging van de organisatie in België.

3. Een pro-actieve aanpak

Ter ondersteuning van dit beleid dient België, telkens het betrokken is bij onderhandelingen over de oprichting van een nieuwe internationale instelling, erover te waken en ernaar te streven dat in de oprichtingsakte en de andere basisteksten de voorwaarden, afgeleid uit het internationale publiekrecht en het gewoonterecht, vervuld zijn voor de toekenning van een (functionele) internationale rechtspersoonlijkheid.

België heeft immers belang bij de grootst mogelijke eenvormigheid op het internationale vlak met betrekking tot zowel de erkenningscriteria voor internationale organisaties als de faciliteiten die worden toegekend (zie ook punt III.A.2). Dit komt vooreerst de internationale rechtszekerheid ten goede waardoor onderhandelingen over de toekenning van voorrechten en immuniteiten worden vergemakkelijkt, de kans op betwistingen voor internationale rechtscolleges afneemt, en tegelijk situaties worden vermeden waarbij de toekenning wordt gevraagd van voorrechten en immuniteiten aan organisaties waarvan het internationaal statuut juridisch onduidelijk is.

Bovendien vermindert aldus de gelegenheid tot opbod tussen kandidaat-gastlanden bij het aanbieden van allerlei (voornamelijk fiscale) voorrechten, en wordt meteen ook “oneerlijke concurrentie” bij het aantrekken van internationale organisaties bemoeilijkt. 


III. ONDERDELEN VAN HET ZETELBELEID

A. Voorrechten en immuniteiten

1. Internationale verdragen – de zetelakkoorden

Om hen toe te laten hun doelstellingen in de grootst mogelijke onafhankelijkheid na te streven wordt aan internationale organisaties en hun personeel een reeks voorrechten en immuniteiten toegekend. Deze worden vastgelegd in:

  • hetzij een multilaterale overeenkomst, of een ander internationaal-rechtelijk instrument, tussen de lidstaten van de organisatie (soms onderdeel van het oprichtingsverdrag zelf van de organisatie) die elke lidstaat verplicht de opgesomde voorrechten en immuniteiten toe te kennen aan organen en personeel van de organisatie op zijn grondgebied;
  • hetzij een bilateraal verdrag – een zetelakkoord – tussen de organisatie en het betrokken gastland (indien de staat waar de organisatie haar zetel of een vertegenwoordiging wenst te vestigen geen partij is bij de multilaterale overeenkomst, indien er geen multilaterale overeenkomst bestaat, of indien het gastland geen lidstaat is van de organisatie of nog om in intern recht de op internationaal vlak door het gewoonterecht dan wel in multilatereale verdragen onbetwistbaar bestaande immuniteiten en privileges om te zetten zodat zij aan de Belgische actoren op geactualiseerde wijze kenbaar kunnen worden gemaakt);
  • soms wordt, zelfs indien het gastland partij is bij een multilaterale overeenkomst inzake de voorrechten en immuniteiten van de organisatie in kwestie, toch een aanvullende bilaterale overeenkomst gesloten waarin aan de organisatie een beperkt aantal bijkomende voorrechten wordt toegekend die niet in de multilaterale overeenkomst waren opgenomen.

2. Beleid

België beschouwt de toekenning van deze voorrechten en immuniteiten aan internationale gouvernementele organisaties die het als zodanig erkent als een internationale verplichting die strikt wordt toegepast. Met dit beleid van strikte en eenvormige toepassing hoopt België tevens, zoals reeds hoger vermeld (II.B.3), een zekere uniformiteit in de toekenning van voorrechten en immuniteiten ingang te doen vinden op het internationale vlak, waar van éénvormigheid, voornamelijk in de toekenning van fiscale voordelen aan personeelsleden van internationale instellingen, vaak nog geen sprake is.

België houdt streng aan het algemene beginsel dat de voorrechten en immuniteiten waarvan internationale organisaties en hun personeel genieten functioneel dienen te zijn: slechts deze voorrechten en immuniteiten worden toegekend die noodzakelijk zijn voor de onafhankelijkheid en de goede werking van de organisatie. Voorrechten en immuniteiten die niet aan dit criterium beantwoorden (bijv. diplomatiek statuut voor alle ambtenaren van een organisatie, vrijstelling van belasting op pensioenen van gewezen internationale ambtenaren die zich in België vestigen) worden in principe niet toegekend.

Gezien hun uitzonderingskarakter - zij houden per definitie een uitzondering in op de grondwet en de bestaande wetgeving - worden voorrechten en immuniteiten steeds beperkend geïnterpreteerd. Deze restrictieve benadering, die overigens evenzeer geldt voor de voorrechten en immuniteiten waarvan de diplomatieke missies van staten genieten, ligt in de lijn van een algemene tendens waarbij het absolute karakter van de juridische immuniteit en van sommige onschendbaarheden steeds meer in vraag wordt gesteld. Op te merken valt dat deze ontwikkeling, die onder meer blijkt uit recente rechterlijke uitspraken in België en enkele buurlanden, duidelijk merkbaar is in een aantal Europese staten, maar zich niet overal ter wereld in dezelfde mate voordoet.

Ten slotte zijn internationale organisaties en hun personeel steeds verplicht om, afgezien van de uitdrukkelijk toegekende voorrechten en immuniteiten, de wetten en de reglementen van het gastland te eerbiedigen. Bovendien moeten zij steeds met de autoriteiten van het gastland samenwerken bij het vermijden van elk misbruik waartoe de toegekende voorrechten en immuniteiten aanleiding kunnen geven, en zo nodig de immuniteit van hun personeelsleden - die overigens niet werden toegekend voor het persoonlijke voordeel van de betrokkenen, maar in het belang van de organisatie - opheffen.

In bijlage 2 gaat een kort overzicht van de verschillende voorrechten en immuniteiten zoals zij in de zetelakkoorden worden opgenomen. Waar nodig worden de algemene regels aangegeven die België toepast bij de toekenning ervan, en die bijgevolg gelden als marges waarbinnen de zetelakkoorden dienen te worden onderhandeld. In enkele gevallen (m.n. de fiscale voorrechten voor internationale ambtenaren en het stelsel van sociale zekerheid waaraan zij onderworpen zijn) wijken deze regels af van voorrechten die in het verleden in bilaterale zetelakkoorden met sommige organisaties, of in multilaterale overeenkomsten waar België partij bij is, werden opgenomen. België blijft vanzelfsprekend door deze bestaande akkoorden gebonden. Voortaan echter zullen de hierna geschetste algemene regels bij de onderhandelingen over nieuwe zetelakkoorden strikt worden in acht genomen.

Bijlage 3 bevat de standaardtekst van een bilateraal zetelakkoord, die als basis voor onderhandelingen wordt aangeboden aan de internationale instellingen die in België een vertegenwoordiging wensen te vestigen.

B. Het eigenlijke onthaal van internationale organisaties en hun personeel

Hierboven werd herhaaldelijk benadrukt dat de toekenning van voorrechten en immuniteiten gebonden is aan regels en criteria ontleend aan het internationaal-publiekrecht en het gewoonterecht, en dat België, als gastland van een aanzienlijk aantal internationale organisaties, er belang bij heeft hierbij een zo groot mogelijke uniformiteit na te streven. De ruimte voor aanvullende voordelen is hier bijgevolg uiterst beperkt, zoniet onbestaande.

Dit betekent dat acties en bijkomende faciliteiten, die het imago van België als aantrekkelijk gastland moeten in stand houden of verbeteren, zich voornamelijk zullen situeren op het vlak van het eigenlijke onthaal van de instellingen en hun personeel.

1. Gebouwen

Een voorname, soms zelfs doorslaggevende factor, bij de keuze door internationale organisaties van hun vestigingsplaats is de mogelijkheid om aan goede voorwaarden over gebouwen of kantoorruimte te kunnen beschikken. Kandidaat-gastlanden nemen dan ook, in het pakket faciliteiten dat zij aan internationale organisaties aanbieden, gewoonlijk een aantrekkijk gebouwenaanbod op. Een actieve zetelpolitiek dient dan ook een onderdeel “gebouwenbeleid” te bevatten.

a) Financiële tussenkomsten door de Staat

In het verleden zijn er herhaaldelijk tussenkomsten geweest vanwege de Staat op het vlak van de huisvesting van internationale instellingen. Het spreekt vanzelf dat, gezien het grote aantal internationale instellingen in België, dergelijke initiatieven onmogelijk veralgemeend kunnen worden. Een geval per geval benadering is dus onvermijdelijk, waarbij, in het belang van de continuïteit en de coherentie van het beleid, een beslissing evenwel steeds dient gebaseerd te zijn op een afweging van de criteria vermeld onder II.B.2.

b) Technische bijstand - assistentie bij het doorlopen van administratieve procedures

Los van enige financiële tussenkomst kan het uitvoerend orgaan voor het zetelbeleid waarvan sprake onder IV.B, ingeval een internationale instelling hierom verzoekt, beslissen dat technische bijstand verleend wordt voor problemen met betrekking tot de constructie, het verwerven of het gebruik van kantoorruimte.

In het kader van een behoorlijk onthaalbeleid mag van het gastland bovendien verwacht worden dat aan de instellingen assistentie wordt verleend bij het volgen van de vereiste procedures voor het aanvragen van de nodige bouw- en milieuvergunningen. Dit houdt in dat enerzijds de betrokken instelling wordt bijgestaan om correcte dossiers in te dienen, zodat de kans op een weigering van de bouw- en milieuvergunningen wordt geminimaliseerd, en dat anderzijds een correct en vlotte administratieve behandeling van de dossiers wordt nagestreefd.

c) De rol van de regionale en lokale overheden

De Gewesten en de gemeenten zijn bevoegd op het gebied van urbanisme en ruimtelijke ordening, waardoor ook zij onvermijdelijk betrokken zijn bij beslissingen met betrekking tot de huisvesting van internationale organisaties. Het spreekt vanzelf dat, in het belang van een coherent zetelbeleid, de strategische beleidsopties van de federale overheid en het beleid inzake ruimtelijke ordening van de Gewesten en de lokale overheden, voor zover het gevolgen kan hebben voor de hier aanwezige internationale organisaties, permanent op elkaar moeten worden afgestemd.

De organisatie van het daartoe noodzakelijke overleg behoort tot de taken van het reeds vermelde uitvoerend orgaan voor het zetelbeleid, het Interministerieel Comité voor het Zetelbeleid (ICZ)/Comité interministériel pour la Politique de Siège (CIPS). Onder IV.B.3 wordt deze coördinerende opdracht verder uitgewerkt.

2. Onthaal van het personeel

De reputatie van een gastland van internationale organisaties wordt ongetwijfeld in belangrijke mate mede bepaald door het onthaal dat aan de personeelsleden van deze organisaties bij hun aankomst en verblijf te beurt valt.

Sommige internationale organisaties (zoals de Europese Instellingen en NAVO) staan zelf in voor een eerste opvang van hun nieuwe personeelsleden, terwijl ook binnen de internationale gemeenschap in Brussel heel wat private initiatieven van voornamelijk socio-culturele aard zijn ontstaan. Nochtans blijft hier een voorname rol weggelegd voor de Belgische overheden, en in het bijzonder voor de Gemeenschappen en de Gewesten en voor de gemeenten.

Een doeltreffend onthaal omvat verschillende aspecten:

  • duidelijke informatie over het gastland zelf, in het bijzonder met betrekking tot o.m. fiscaliteit, huisvesting, onderwijs, mobiliteit en openbare dienstverlening;
  • dienstverlening aan de internationale organisaties en aan individuele internationale ambtenaren, w.o. assistentie bij het doorlopen van de administratieve procedures (bij de lokale overheden en bij de Directie Protocol van Buitenlandse Zaken) waaraan bij aankomst moet voldaan worden;
  • initiatieven die de integratie van de nieuw aangekomen ambtenaren en hun families in de lokale en de internationale gemeenschap moeten bevorderen;
  • aandacht voor de veiligheidsaspecten: informatie en communicatie (in het bijzonder met betrekking tot nieuw aangekomen ambtenaren), evenals aan gerichte preventie en hulpverlening, rond problemen met betrekking tot criminaliteit.

3. Beveiliging van de organisaties

Als gastland is België ertoe gehouden alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de onafhankelijkheid en de goede werking te verzekeren van de internationale organisaties (evenals van de diplomatieke missies) op zijn grondgebied. Daartoe behoort onder meer de beveiliging van de betrokken organisaties en diplomatieke missies. Dit gebeurt onder de verantwoordelijkheid van de federale overheid (FOD Binnenlandse Zaken), op basis van informatie verstrekt door de veiligheids- en inlichtingendiensten, terwijl de opdrachten uitgevoerd worden door de lokale politie. De intern-Belgische coördinatie evenals de contacten met de veiligheidsdiensten van de internationale organisaties worden georganiseerd door het Coördinatie- en Crisiscentrum van de Regering.

De beveiliging van internationale organisaties omvat vooreerst de bescherming van de gebouwen. Het spreekt vanzelf dat hierbij prioritair aandacht wordt besteed aan organisaties met een grote zichtbaarheid. In functie van een permanente evaluatie van de dreiging door de Belgische inlichtingendiensten, en in nauw overleg met de autoriteiten van de organisaties, wordt voorzien in middelen voor bewaking en bescherming, voor zover de betrokken organisaties (zoals NAVO) zelf niet in hun beveiliging voorzien. Met de Europese Instellingen werd in dit verband op 31 december 2004 een veiligheidsakkoord gesloten dat de wederzijdse verantwoordelijkheden van de Belgische overheid en van de instellingen vastlegt inzake de beveiliging van hun gebouwen en hun onmiddellijke omgeving.

De organisatie door internationale instellingen van bepaalde manifestaties, in het bijzonder bijeenkomsten van staats- en regeringsleiders of ministeriële vergaderingen, vereisen vanwege het gastland bijkomende veiligheidsmaatregelen, met inbegrip van de bescherming van de VIP’s. In de aanloop naar elke manifestatie coördineert het Crisiscentrum, in overleg met de Belgische veiligheids- en inlichtingendiensten en met de veiligheidsdienst van de betrokken organisatie, de inplaatsstelling van een aangepast veiligheidsdispositief, de bescherming van de bezoekende prominenten en, niet minder belangrijk, de voorlichting van de plaatselijke bevolking over de genomen maatregelen en het mogelijke ongemak dat zij zullen veroorzaken. Bij de voorbereiding van de beslissingen over de toewijzing van middelen voor beveiliging wordt voornamelijk rekening gehouden met technische argumenten (evaluatie van de werkelijke dreiging, beschikbare middelen) zonder dat politieke en diplomatieke overwegingen (op advies van de FOD Buitenlandse Zaken en het reeds genoemde Interministerieel Comité) uit het oog worden verloren.

4. Ruimtelijke ordening en mobiliteit

Zoals het veiligheidsbeleid dient het beleid inzake ruimtelijke ordening en mobiliteit in de eerste plaats de gehele gemeenschap ten goede te komen, en kan het niet uitsluitend gericht zijn op de noden van de internationale organisaties. In een land als België evenwel, dat tot de belangrijkste gastlanden van internationale organisaties behoort met een hoofdstad die zich verder wenst te ontwikkelen als Europees en internationaal centrum, zijn de diverse bevoegde overheden het aan zichzelf verplicht om in hun beleid terdege met deze internationale aanwezigheid rekening te houden. Een vlotte bereikbaarheid, beheersing van de verkeersproblemen en de kwaliteit van leef- en werkomgeving zijn factoren die in belangrijke mate het imago van een gastland mee bepalen. Ook hier spreekt het vanzelf dat permanent overleg tussen de betrokken bestuursniveaus onontbeerlijk is om de prioriteiten van de verschillende overheden op elkaar af te stemmen (3).

Diverse initiatieven in dit verband staan op stapel, of zijn in uitvoering. De geplande aanleg van een gewestelijk expresnet en het project voor de heraanleg van de Leopold III-laan, dat eveneens een uitbreiding van het openbaar vervoer inhoudt, zullen de bereikbaarheid van de spoorwegstations in de binnenstad en van de nationale luchthaven van Zaventem gevoelig verbeteren. De voornaamste internationale instellingen werden niet alleen in detail over deze projecten voorgelicht, maar bij de planning van de werken werd in de mate van het mogelijke rekening gehouden met hun vragen.

_____________________

(3) Op het vlak van de ruimtelijke ordening besliste de federale regering op 14 juni 2002 een overlegronde op te starten met het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, het stadsbestuur van Brussel en de gemeentebesturen van Elsene en Etterbeek over de ontwikkeling van de Europese wijk. Dit overleg resulteerde in de ondertekening op 17 januari 2003 van een Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest betreffende de Leopold-Schumanwijk, en op 27 maart 2006 van een “tripartiet” Protocol van akkoord tussen de Federale Staat, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Stad Brussel en de Gemeenten Elsene en Etterbeek, betreffende de Leopold-Schumanwijk, waarin de wederzijdse rechten en verplichtingen van de diverse partijen werden vastgelegd met betrekking tot de stedenbouwkundige ontwikkeling van de Europese wijk. De bedoeling is dat, middels een gecoördineerd optreden van de diverse betrokken overheden, de leefbaarheid van de Europese wijk wordt geoptimaliseerd door een heroriëntering van de verkeersstromen, door de heraanleg van de openbare ruimten en door het realiseren van een aangepaste verhouding tussen woonfunctie en kantoorruimte. De opvolging van de beide akkoorden wordt verzekerd door een werkgroep waarvan ook het Interministerieel Comité voor het Zetelbeleid deel uitmaakt.

 

IV. TENUITVOERLEGGING VAN HET ZETELBELEID

Het is duidelijk dat het succes van België als aantrekkelijke vestigingsplaats voor internationale organisaties niet alleen verzekerd wordt door allerlei faciliteiten die worden aangeboden, maar ook, en zelfs in de eerste plaats, door de efficiënte tenuitvoerlegging van zijn zetelbeleid. Gezien de vele uiteenlopende bestuursniveaus en overheidsdiensten die bevoegd zijn voor de diverse aspecten van dit beleid, moet de federale Regering, om een efficiënt beleid te kunnen voeren, kunnen beschikken over aangepaste instrumenten.

A. Voorwaarden

Vooreerst dient het zetelbeleid, om zijn objectieven doeltreffend te kunnen realiseren, te voldoen aan ten minste de volgende voorwaarden:

  • Coherentie: de vele uiteenlopende overheidsinstanties die bevoegd zijn voor de diverse aspecten van het zetelbeleid, dienen gecoördineerd op te treden en hetzelfde, duidelijk omschreven beleid toe te passen; dit veronderstelt eveneens dat de politieke overheden op de verschillende beleidsniveaus het zetelbeleid ernstig nemen, en in hun beleidsbeslissingen, voor zover zij gevolgen kunnen hebben voor de internationale instellingen, rekening houden met de belangen van België als gastland
  • Een enkele gesprekspartner: een organisme, dat tevens instaat voor de intern-Belgische coördinatie, dient over een duidelijk mandaat te beschikken om de Belgische overheden te vertegenwoordigen en op te treden naar de internationale instellingen toe (zie B.1).
  • Snelle reactietijd: het beeld van België als gastland dat in staat is de aanwezigheid van een groot aantal internationale organisaties op zijn grondgebied te beheren, wordt in belangrijke mate bepaald door zijn vermogen om snel en efficiënt zijn (o.m. verdragsrechtelijke) verplichtingen tegenover de instellingen na te komen en gepast te reageren op de vragen en de problemen die door hen worden aangebracht.
  • Continuïteit in de tijd: zetelbeleid is een beleid op lange termijn; snel opeenvolgende koerswijzigingen schaden het imago van het gastland als betrouwbare partner voor internationale instellingen.

B. Het Interministerieel Comité voor het Zetelbeleid (ICZ)

1. Opdracht – taakomschrijving - werking

Om deze voorwaarden, en in het bijzonder de noodzakelijke coherentie van het zetelbeleid te kunnen realiseren, beschikt de Regering over een overleg- en coördinatieorganisme dat in staat is om, op pragmatische en niet-bureaucratische wijze,

  • in te staan voor wederzijdse informatie-uitwisseling tussen de Belgische instanties over alle aspecten van het zetelbeleid om aldus de coherentie van dit beleid te kunnen waarborgen;
  • te streven naar gecoördineerde standpunten van alle Belgische instanties: federale overheid, Gemeenschappen en Gewesten en lokale overheden;
  • op te treden, na het akkoord van, en mits een uitdrukkelijk mandaat vanwege alle betrokken Belgische overheden, als enige Belgische gesprekspartner (“guichet unique”) inzake zetelaangelegenheden t.o.v. alle internationale organisaties; teneinde dit organisme toe te laten zijn coördinerende rol te vervullen is het van belang dat het steeds door alle overheden en administraties wordt geïnformeerd over hun rechtstreekse contacten met internationale organisaties inzake zetelkwesties; 
  • op te treden als helppunt voor problemen inzake veiligheid waarmee de internationale instellingen en hun personeel worden geconfronteerd;
  • tijdig nieuwe problemen te detecteren en te signaleren, die zich in de toekomst kunnen voordoen in de betrekkingen tussen België als gastland en de internationale organisaties, en er oplossingen voor te formuleren;
  • nieuwe initiatieven uit te werken en voor te leggen aan de politieke overheden.

Deze taken worden uitgevoerd door het INTERMINISTERIEEL COMITE VOOR HET ZETELBELEID (ICZ) / COMITE INTERMINISTERIEL POUR LA POLITIQUE DE SIEGE (CIPS), tot hiertoe bekend als Interministerieel Comité voor het Onthaal van Internationale Organisaties (ICOIO) / Comité Interministériel pour l’Accueil des Organisations Internationales (CIAOI).

De Voorzitter van dit Comité wordt benoemd bij Koninklijk Besluit, vastgesteld na overleg in ministerraad, en:

  • is, onverkort de bevoegdheden van andere betrokken administraties, verantwoordelijk voor het onthaal van internationale organisaties, met inbegrip van de praktische tenuitvoerlegging van het zetelbeleid;
  • organiseert de nodige coördinaties tussen de bevoegde diensten van de federale administratie en, indien hij daartoe werd gemachtigd door de Eerste Minister of de Minister van Buitenlandse Zaken, de strategische beleidscellen van de bevoegde federale Ministers; hij is bevoegd rechtstreeks deze diensten te contacteren en hen bij de tenuitvoerlegging van het zetelbeleid te betrekken;
  • treedt op als vertegenwoordiger van de federale Regering in de contacten en onderhandelingen met de internationale organisaties betreffende zetelkwesties;
  • treedt op, na de nodige coördinaties met en mits het akkoord van de andere betrokken overheden, als vertegenwoordiger van alle betrokken Belgische overheden in zetelaangelegenheden met gemengd karakter (zie eveneens onder IV.B.2, a en b);
  • hij onderhandelt de zetelakkoorden;
  • hij rapporteert rechtstreeks aan de Eerste Minister, de Minister van Buitenlandse Zaken en, in voorkomend geval, andere Ministers bevoegd voor onderdelen van het zetelbeleid.

Het Comité opereert via de organisatie van coördinatievergaderingen waaraan, in functie van de voorliggende dossiers, wordt deelgenomen door leden van de strategische beleidscellen en kabinetten en door ambtenaren van de bevoegde departementen (federaal, Gemeenschappen, Gewesten, gemeentelijke administraties).

2. Overleg en samenwerking tussen de bestuursniveaus

a) Gemeenschappen en Gewesten

Zoals bij het begin van deze nota (II.A.1) werd aangegeven is het zetelbeleid, aangezien het betrekking heeft op de relaties tussen België en internationaal-publiekrechtelijke rechtspersonen, een onderdeel van het Belgisch buitenlands beleid. Daarnaast bevat het zetelbeleid onderdelen die deel uitmaken van beleidsdomeinen (o.m. ruimtelijke ordening, onderwijs, sommige fiscale bevoegdheden) die behoren tot de bevoegdheden van de gefedereerde entiteiten.

Rekening houdend met de grondwettelijke bevoegdheidsregeling op het vlak van de buitenlandse betrekkingen, impliceert dit voor het zetelbeleid het volgende:

  • Het vastleggen van de algemene beleidslijnen van het zetelbeleid (II.B.1) is een federale bevoegdheid;
  • De Gemeenschappen en de Gewesten kunnen, op het vlak van die aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn, met betrekking tot de internationale organisaties op hun grondgebied zelf een beleid ontwikkelen; zij dienen evenwel, in het belang van de coherentie van het zetelbeleid, in hun algemeen beleid rekening te houden met de beleidsopties zoals vastgelegd in deze nota (II.B.1);
  • Anderzijds is het duidelijk dat, zelfs in aspecten waar de bevoegdheden van de Gemeenschappen en de Gewesten niet rechtstreeks geraakt worden, de beslissingen van de federale overheid over zetelbeleid een impact kunnen hebben op de belangen van de gefedereerde entiteiten. Het spreekt dan ook vanzelf dat, in de geest van het coöperatief federalisme, van de federale regering verwacht mag worden dat zij in dergelijke gevallen de andere betrokken entiteiten tenminste informeert, en zo nodig raadpleegt of betrekt bij de beleidsvoorbereiding;
  • Hetzelfde geldt eveneens voor de gefedereerde entiteiten wanneer zij, binnen het kader van hun exclusieve bevoegdheden, concrete beleidsmaatregelen treffen die gevolgen kunnen hebben voor de betrekkingen tussen België als gastland en de hier gevestigde of vertegenwoordigde internationale organisaties;
  • Wanneer regeringen van diverse entiteiten gezamenlijk optreden in “gemengde” aangelegenheden, d.w.z. wanneer een voorgenomen beleidsmaatregel betrekking heeft op bevoegdheden van meerdere bestuursniveaus (vb. het sluiten van een gemengd zetelakkoord, beslissing over de lokalisatie van een internationale organisatie), kan enkel bij consensus worden beslist;
  • Dit alles veronderstelt een permanente uitwisseling van informatie.

De organisatie van het overleg tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten inzake het zetelbeleid gebeurt binnen het kader van de bestaande overlegstructuren voor het buitenlands beleid:

  • Op de Interministeriële Conferentie voor het buitenlands beleid (ICBB) informeert de federale Minister van Buitenlandse Zaken zijn collega’s van de gefedereerde entiteiten over het federale zetelbeleid, en wordt informatie uitgewisseld over voorgenomen beleidsinitiatieven die hetzij rechtstreeks tot het zetelbeleid behoren, hetzij onrechtstreeks de betrekkingen tussen België en de internationale organisaties die hier gevestigd zijn kunnen beïnvloeden;
  • Voor het sluiten van zetelakkoorden met gemengd karakter blijft de procedure, zoals voorzien door het Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994, onverkort van toepassing;
  • Zoals reeds aangegeven onder IV.B.1 wordt het permanent overleg inzake het zetelbeleid tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten georganiseerd door het Interministerieel Comité voor het Zetelbeleid;

Om de rol van permanent overlegorgaan, die het Interministerieel Comité in de praktijk reeds vervult, een formele basis te geven, zal de Minister van Buitenlandse Zaken het akkoord vragen van de leden van de ICBB over de volgende punten:

  • Het Interministerieel Comité voor het Zetelbeleid (ICZ) is het permanente orgaan voor de intern-Belgische coördinatie van het zetelbeleid tussen de federale overheid en de gefedereerde entiteiten;
  • Voor zeteldossiers met gemengd karakter treden, nadat de betrokken entiteiten bij consensus een gemeenschappelijk standpunt hebben bereikt, het ICZ en zijn Voorzitter op als Belgisch gesprekspartner met de internationale organisaties;
  • De besluiten van het ICZ-overleg worden ter goedkeuring voorgelegd aan de ICBB; indien binnen het ICZ geen consensus kan worden bereikt, wordt het dossier voor verder politiek overleg doorverwezen naar de ICBB;

b) Gemeenten

De bevoegdheid van de lokale overheden op het vlak van o.m. de ruimtelijke ordening, mobiliteit en de openbare orde en veiligheid (de rol van de lokale politie) maken van hen belangrijke en noodzakelijke partners bij de voorbereiding en de tenuitvoerlegging van het zetelbeleid. Zoals het geval is met de gefedereerde entiteiten worden ook de gemeenten in de praktijk reeds bij het zetelbeleid betrokken voor zover de gemeentelijke bevoegdheden worden geraakt. In dit verband kan opnieuw verwezen worden naar het reeds vermelde “tripartiet” Protocol van akkoord van 27 maart 2006 tussen de Federale Staat, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de Stad Brussel en de Gemeenten Elsene en Etterbeek, betreffende de Leopold-Schumanwijk.

Ook binnen het kader van het ICZ wordt regelmatig informatie uitgewisseld en overleg gepleegd met vertegenwoordigers van de lokale overheden. Aangezien de praktijk uitwijst dat een reële nood bestaat aan een meer gestructureerd overleg met de lokale overheden, zal het ICZ onderzoeken binnen welke praktische en juridische voorwaarden deze samenwerking eventueel dient geformaliseerd te worden.