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Une session de vote au Parlement européen (25 avril 2024) (© European Union 2024).
La présidence belge du Conseil de l'UE, l'une des institutions législatives les plus importantes de l'Union, touche à sa fin. Récapitulons : comment la législation de l'UE est-elle élaborée et quel est le rôle du Conseil à cet égard ?
Lorsque nous entendons dans les médias que la Commission européenne veut interdire le plastique jetable, par exemple, ou établir le devoir de diligence (due diligence) pour les entreprises, cela ne signifie pas du tout que cette législation a déjà été finalisée. Après une proposition législative de la Commission, de nombreuses étapes se succèdent avant son adoption définitive et son entrée en vigueur. Et cela peut parfois prendre beaucoup de temps. Nous expliquons ci-dessous la procédure législative ordinaire, tant de manière succincte que par le détail.
Les principaux organes du processus législatif de l'UE
- La Commission européenne est en quelque sorte le gouvernement de l'Union européenne. En principe, elle est la seule à pouvoir proposer une nouvelle législation européenne, de sa propre initiative ou à la demande d'autres institutions de l'UE ou d'une initiative citoyenne. Une fois approuvée, elle met en œuvre les propositions.
- Le Parlement européen est composé des représentants du peuple des 27 États membres de l'UE. Il se charge principalement d'amender et d'approuver les propositions de la Commission.
- Le Conseil de l'UE, également appelé Conseil, est composé des ministres des 27 États membres de l’UE, compétents dans différents domaines. Au total, il existe dix « formations du Conseil », chacune ayant son propre thème : Agriculture et Pêche, Environnement, Affaires économiques et financières, Transports, Télécommunications et Énergie, Affaires étrangères, Affaires générales, etc. Le Conseil de l'UE se charge principalement d'approuver définitivement les propositions de la Commission.
Attention : à ne pas confondre avec le Conseil européen, qui regroupe les chefs d'État et de gouvernement des 27 États membres de l'UE. Ce Conseil européen ne fait que définir l'orientation politique générale de l'UE et laisse au Conseil de l'UE le soin de légiférer.
- Les plus de 150 groupes de travail et comités comprennent des fonctionnaires de tous les États membres. Bien qu'ils restent dans l'ombre, ils jouent un rôle crucial. En effet, à chaque lecture (1re, 2e ou 3e – voir texte) par le Conseil, les groupes de travail et les comités examinent les propositions et assurent leur élaboration technique. Les réunions sont présidées par un fonctionnaire du pays assurant la présidence du Conseil. Notre SPF est principalement actif au sein des groupes de travail et des comités.
- Le COREPER est l'acronyme de « comité des représentants permanents des gouvernements des États membres de l'UE », c'est-à-dire les ambassadeurs auprès de l'UE. Ils discutent des travaux préparatoires des groupes de travail et des comités. Si nécessaire, ils peuvent renvoyer la proposition aux groupes de travail pour révision. Si la proposition est conforme, elle sera soumise aux formations du Conseil pour une décision définitive. Les réunions sont présidées par un fonctionnaire du pays assurant la présidence du Conseil.
Types de législation de l'UE
- Un règlement est une loi contraignante qui s'applique à l'ensemble de l'UE.
- Une directive est une loi qui fixe un certain objectif (contraignant) que les pays de l'UE doivent atteindre. Toutefois, ils peuvent eux-mêmes légiférer pour atteindre cet objectif (contraignant) (= ce que l'on appelle la « transposition » des directives). La législation relative au plastique jetable, par exemple, est une directive. Une directive peut également ne s'appliquer qu'à un nombre limité d'États membres.
- Un arrêté est une loi contraignante, mais uniquement pour le pays ou l'entreprise de l'UE qui en fait l'objet.
- Une recommandation et un avis ne sont pas contraignants.
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE EN BREF
- La Commission européenne fait une proposition au Conseil de l'UE et au Parlement européen.
- Le Conseil et le Parlement adoptent la proposition en 1re ou 2e lecture.
- Si le Conseil et le Parlement ne parviennent pas à un accord après la 2e lecture, un comité de conciliation est mis en place.
- Si le texte approuvé par le comité de conciliation est acceptable pour le Conseil et le Parlement après la 3e lecture, la législation est adoptée.
Si une proposition de loi est rejetée à un stade quelconque de la procédure, ou si le Parlement et le Conseil ne parviennent pas à un compromis, la proposition n'est pas adoptée et la procédure s'achève. La Commission peut alors toujours présenter une nouvelle proposition de loi.

Formation du Conseil des affaires étrangères sur le commerce (24 mai 2024) (© European Union 2024).
LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE EN DÉTAIL
1. La proposition de loi
La Commission européenne fait une proposition de loi au Conseil et au Parlement européen. Dans le même temps, elle transmet la proposition aux parlements nationaux pour examen. Les propositions de loi sont adoptées par les membres de la Commission avec ou sans discussion.
En principe, seule la Commission peut engager une procédure législative. Mais le Parlement et le Conseil peuvent demander à la Commission de formuler une proposition de loi.
Dans certains cas spécifiques, d'autres institutions peuvent également entamer une procédure législative : la Banque centrale européenne, la Banque européenne d'investissement et la Cour de justice européenne. C'est également possible par au moins un quart des États membres en cas de coopération judiciaire (affaires criminelles) et de coopération policière.
Enfin, les citoyens de l'UE peuvent également entamer une procédure législative, à condition qu'une proposition ait été signée par au moins un million de citoyens de l'UE (ce que l'on appelle « l'initiative citoyenne européenne »).
2. 1re lecture
Le Parlement européen examine la proposition de la Commission et peut soit :
- l'adopter ;
- soumettre des amendements (= propositions de modification).
Ensuite, le Conseil peut :
- accepter la position du Parlement : la loi est adoptée ;
- modifier lui-même la position du Parlement : la proposition retourne au Parlement pour une 2e lecture.
La 1re lecture n'est pas limitée dans le temps.
La 1re lecture peut être précédée d'une étape intermédiaire afin de parvenir plus rapidement à un accord :
- Trilogues : le Conseil, le Parlement et la Commission peuvent tenir des réunions communes informelles (= trilogues) auxquelles participent des représentants des trois institutions. Les discussions peuvent être purement techniques (fonctionnaires) ou politiques (ministres et commissaires européens). L'accord qui en résulte reste informel et doit ensuite être approuvé par chacune des trois institutions conformément à leurs règles internes respectives.
- Approche générale : avant que le Parlement n'adopte sa position, ce document permet au Conseil d'informer le Parlement de sa position sur la proposition législative de la Commission.
3. 2e lecture
Le Parlement européen examine la position du Conseil (amendement) et peut alors soit :
- approuver la proposition : la loi est adoptée ;
- rejeter la proposition : la loi n'entre pas en vigueur et la procédure prend fin ;
- soumettre des amendements et renvoyer la proposition au Conseil pour une 2e lecture.
Le Conseil examine la 2e lecture du Parlement et peut soit :
- approuver les amendements du Parlement : la loi est adoptée ;
- ne pas approuver les amendements : le comité de conciliation est mis en place.
La 2e lecture dispose d'un délai de 3 mois pour chaque institution, prolongé d'un mois si nécessaire.
4. Conciliation
Un comité de conciliation est mis en place si le Conseil n'approuve pas tous les amendements du Parlement après une 2e lecture. Il est composé d'un nombre égal de membres du Parlement et de représentants du Conseil. Il doit se mettre d'accord sur un texte acceptable pour les deux institutions.
Le comité peut soit :
- Ne pas se mettre d'accord sur un texte commun : la législation n'est pas adoptée et la procédure s'achève ;
- Se mettre d'accord sur un texte commun : le texte est envoyé au Parlement et au Conseil pour une 3e lecture.
Le comité de conciliation doit être mis en place dans un délai de six à huit semaines. Il dispose ensuite de 6 semaines pour élaborer un texte commun.
5. 3e lecture
Le Parlement européen examine le texte commun et peut soit :
- Rejeter le texte ou ne pas y donner suite : la proposition n'est pas adoptée et la procédure prend fin ;
- Approuver le texte : si le Conseil fait de même, la loi est adoptée ;
Le Conseil examine le texte et peut soit :
- Rejeter le texte ou ne pas y donner suite : la proposition n'entre pas en vigueur et la procédure prend fin ;
- Approuver le texte : si le Parlement fait de même, la loi est adoptée.
Le Parlement et le Conseil disposent de 6 semaines pour la 3e lecture, à compter de la date d'approbation du texte commun.
L'unanimité est parfois requise pour l'approbation, mais en règle générale, une majorité des voix est suffisante : au Parlement, la majorité simple (majorité des voix exprimées) et au Conseil, la majorité qualifiée. Après son approbation définitive, la nouvelle législation est officiellement publiée sous la forme d'un règlement, d'une directive ou d'un arrêté.
DURÉE DE LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE
La procédure législative (qui va de la soumission par la Commission à l'adoption formelle par le Conseil) n'a pas de durée fixe. Si tout se passe bien, la procédure peut être terminée au bout de huit à neuf mois, mais elle peut tout aussi bien – surtout pour les questions délicates – s'éterniser pendant plusieurs années. Il n'y a notamment pas de délai pour la 1re lecture. Et si l'unanimité est requise, la procédure sera souvent plus longue que si la majorité des voix est suffisante.
UN EXEMPLE PRATIQUE : L'INTERDICTION DES PAILLES EN PLASTIQUE (directive)
- La Commission européenne soumet une proposition visant à interdire dans toute l'UE certains produits jetables en plastique – 28 mai 2018
- Les ministres de l'Environnement des 27 États membres discutent au sein du Conseil des éléments de la proposition qu'ils soutiennent ou rejettent (approche générale) – 31 octobre 2018
- La présidence du Conseil négocie un accord provisoire (trilogue) avec le Parlement européen – atteint le 19 décembre 2018
- Les ambassadeurs des 27 pays de l'UE (COREPER) approuvent l'accord provisoire – 18 janvier 2019
- Le Parlement européen approuve l'accord conclu avec le Conseil
- Le Conseil adopte formellement l'accord avec le Parlement européen – 21 mai 2019
- La loi sur le plastique jetable entre en vigueur – 2 juillet 2019
- Les gouvernements et les parlements nationaux transposent les nouvelles règles en droit national. L'interdiction des pailles en plastique entre en vigueur dans l'UE – 3 juillet 2021
Source : La procédure législative ordinaire
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