La Belgique participe à la prise de décision en matière de fonds marins – 11 QUESTIONS

L’exploitation des fonds marins est au cœur de vifs débats. C’est dans ce contexte que la Belgique assurera son mandat en tant que membre du Conseil de l'Autorité internationale des fonds marins en 2023. Notre pays pourra à ce titre contribuer activement à l’élaboration d’un cadre juridique régissant l’exploitation des ressources minérales des fonds marins dans les eaux internationales. Nous vous proposons un tour d’horizon du sujet en 11 questions.

1. Qu’est-ce que l'Autorité internationale des fonds marins ?

L’Autorité internationale des fonds marins ou AIFM (en anglais, International Seabed Authority ou ISA) est une agence spécialisée des Nations Unies qui agit en tant qu’organisation intergouvernementale autonome. L’AIFM est établie à Kingston, la capitale de la Jamaïque.

L’AIFM compte 167 États membres, en plus de l’Union européenne. Il s’agit des mêmes « États parties » qui ont signé la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (United Nations Convention on the Law of the Sea ou UNCLOS) (voir ci-après). Cette convention constitue l’unique cadre juridique pour l’ensemble des activités maritimes.

2. Que fait l’Autorité internationale des fonds marins ?

L’AIFM a été créée par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) dont les négociations se sont clôturées en 1982 et qui est entrée en vigueur en 1994. La convention décrit l’AIFM comme « l’organisation par l’intermédiaire de laquelle les États parties organisent et contrôlent les activités menées dans la Zone aux fins de l’administration des ressources de celle-ci. »

On entend par « Zone » (the Area) les fonds marins et leur sous-sol dans les eaux internationales, c’est-à-dire les parties des océans situées au-delà des limites de la juridiction nationale. La Zone a le statut de patrimoine commun de l’humanité.

Les États côtiers exercent des droits souverains, entre autres le droit à l’exploitation économique au sein de leur propre zone maritime, laquelle se compose de la mer territoriale, de la Zone Économique Exclusive et du Plateau Continental. Dans la mer territoriale – jusqu’à 12 milles marins mesurés à partir de la ligne de base – les États membres jouissent de la pleine souveraineté. Dans la Zone Économique Exclusive – jusqu’à 200 milles marins à partir de la ligne de base – et même sur le Plateau Continental – qui peut s’étendre au-delà de 200 milles – ces droits sont davantage axés sur l’exploitation économique. L’illustration ci-dessous fournit un aperçu des différentes zones maritimes.

En d’autres termes, seule l’AIFM est compétente pour réglementer l’ensemble des activités se rapportant à la Zone, en ce compris l’éventuelle exploitation de minerais. Aucun État individuel n’a le droit de s’approprier la Zone ou ses ressources.

3. Quels sont les principaux organes de l’Autorité internationale des fonds marins ?

Le Conseil est composé de 36 membres élus par l’Assemblée (voir ci-après). Il formule des règles et procédures qui doivent être approuvées par l’Assemblée. Le Conseil approuve également les contrats avec les pays et entreprises privées en ce qui concerne la prospection, l’exploration et, à l’avenir, également l’exploitation des fonds marins.

Tous les 167 États parties et l’Union européenne siègent à l’Assemblée. Cette dernière approuve les règlements et élit les membres du Conseil et des autres organes, ainsi que le secrétaire général.

Le Secrétariat, dirigé par le secrétaire général, assure la gestion et l’organisation de l’AIFM.

La Commission juridique et technique (CJT) se compose de 41experts qui y siègent pour une période de cinq ans. Les membres sont élus par le Conseil parmi les candidats proposés par les États parties. La CJT supervise entre autres l’exploration des fonds marins, formule la réglementation en la matière et en assure le réexamen, le cas échéant.

4. Que fait la Belgique au sein de l’AIFM ?

La Belgique fait partie de l’AIFM depuis sa création et siège donc à l’Assemblée. Chaque membre de l’Assemblée peut également participer aux réunions du Conseil en tant qu’observateur.

Depuis la création de l’AIFM en 1994, notre pays a déjà été à quatre reprises membre du Conseil, la dernière fois remonte à 2016.

En 2023, la Belgique est à nouveau membre du Conseil. Ce mandat n’a toutefois pas été obtenu sans coup férir. Pour le décrocher, notre pays a mené des négociations poussées, allant même jusqu’au niveau de notre ministre des Affaires étrangères, avec le soutien de notre ambassade à Kingston – qui assure également la représentation permanente auprès de l’AIFM –ainsi que de notre réseau de postes diplomatiques, le tout en concertation avec le SPF Économie et le SPF Santé publique (service Environnement marin).

À la tête des Blue Leaders – un ensemble de pays qui œuvrent en faveur d’une protection renforcée des océans (30 % d’ici 2030) – la Belgique interviendra au sein du Conseil en tant que fervent défenseur d’une réglementation très stricte.

La biologiste marine belge Ellen Pape a été élue membre de la Commission juridique et technique, pour un mandat courant de janvier 2023 à décembre 2027. C’est la première fois qu’un scientifique belge siège au sein de cette commission.

5. Pourquoi les fonds marins sont-ils si importants ?

L’incontournable transition énergétique verte – incluant entre autres le déploiement d’énergies solaire et éolienne ainsi que l’utilisation de voitures électriques – et la transition numérique s’accompagnent d’un besoin colossal en minerais. Or, les fonds marins se révèlent une source abondante de nodules métallifères. Les plus connus sont les nodules polymétalliques, aussi appelés nodules de manganèse, qui renferment une grande quantité de manganèse et, dans une moindre mesure, des métaux tels que du nickel, du cobalt et du cuivre. Les océans abritent également d’autres gisements : les sulfures polymétalliques (principalement du cuivre et du zinc, mais aussi du plomb, de l’or et de l’argent) et les encroûtements cobaltifères (semblables aux nodules de manganèse, mais renfermant davantage de cobalt, de platine et de terres rares).

En outre, les océans – et leurs fonds – revêtent une importance cruciale pour le climat et l’environnement. Ils absorbent en effet des quantités colossales de carbone et de chaleur. Ils abritent également une immense biodiversité. Début mars 2023, les États membres de l’Organisation des Nations Unies (ONU) sont parvenus, à l’issue de négociations, à un accord permettant de créer des aires marines protégées dans les eaux internationales. Cet accord devrait être signé dans le courant de cette année avant d’être ratifié.

L’éventuelle exploitation des fonds marins constitue donc une question extrêmement délicate. La plupart des ONG plaident en faveur de l’instauration d’un moratoire. La Belgique ne prône pas cette solution, mais estime qu’il serait nécessaire, entre autres, d’élaborer au préalable un cadre réglementaire qui protège l’environnement marin contre les potentiels effets néfastes de l’exploitation des fonds marins (ou exploitation minière des fonds marins).

6. Quel est l’état d’avancement de la réglementation élaborée par l’AIFM ?

La réglementation en matière de prospection et d’exploration a été adoptée il y a longtemps déjà. Les entreprises peuvent mener des activités d’exploration limitées dans la Zone à condition qu’elles soient patronnées par un État membre de l’AIFM. Le pays patronnant ne fournit aucun appui financier mais se porte garant de l’entreprise. En cas de dommages au cours de l’exploration, l’État patronnant en assume la responsabilité.

La réglementation en matière d’exploitation, en revanche, est encore loin d’être achevée. Il n’est pas simple, en effet, d’élaborer un ensemble de règles solide qui fasse l’unanimité.

L’île de Nauru a invoqué une disposition juridique spécifique qui laisse deux ans à l’AIFM pour achever l’élaboration du cadre réglementaire. Le délai expire au 9 juillet 2023. Le texte doit être finalisé d’ici là, car après cette date, l’Autorité pourrait déjà se voir soumettre un plan de travail pour les activités d’exploitation. Nauru patronne l’entreprise Nauru Ocean Resources Company Inc. (NORI), filiale de l’entreprise canadienne The Metals Company.

Le respect de l’échéance fixée au 9 juillet semble pour ainsi dire impossible. La plupart des pays trouvent le délai trop serré et contraire au principe de précaution. Par ailleurs, ils refusent de voir débuter l’exploitation avant l’adoption d’un cadre réglementaire approprié. Certains pays proposent une pause de précaution ou appellent à un moratoire.

7. Quelle sera la position défendue par la Belgique ?

La Belgique applique strictement le principe de précaution. Il ne peut être question d’exploiter les fonds marins sans un accord préalable sur un ensemble de règles et une réglementation pour prévenir toute atteinte grave à la biodiversité des océans et aux écosystèmes marins.

De l’avis de notre pays, trois conditions doivent être remplies :

1. L’AIFM doit adopter des règles, des réglementations et des procédures solides en faveur de la protection de l’environnement. Ce cadre réglementaire doit garantir « le niveau de protection le plus élevé et le plus efficace du milieu marin – en ce compris des écosystèmes fragiles et des fonctions de régulation climatique des océans – face aux potentiels effets néfastes de l’exploitation des grands fonds marins, à court et à long terme ». Cette exigence s’oppose à toute échéance artificielle qui serait fixée pour la finalisation (précipitée) de la réglementation.
2. Il est nécessaire de mener « davantage de recherches scientifiques indépendantes aboutissant à des informations suffisantes et pertinentes afin de pouvoir prendre des décisions motivées, fondées sur des données probantes, quant aux conséquences environnementales des activités ».
3. L’exploitation ne saurait débuter sans que soit également prise en compte la protection des océans. Pour la Belgique, « 30 % des océans doivent bénéficier d’une protection de qualité avant qu’un plan de travail en matière d’exploitation puisse être approuvé ».

Toute activité d’exploitation devra être reportée tant que les trois conditions précitées ne seront pas remplies.

8. Quelles avancées espérer en 2023 ?

La Belgique nourrit l’espoir que l’élaboration du cadre réglementaire puisse se dérouler selon un processus plus structuré et plus efficace à l’avenir.

En outre, il faut à tout prix éviter, une fois l’échéance du 9 juillet 2023 passée, que l’introduction d’un plan d’action pour l’exploitation crée de l’insécurité juridique. Pour éviter un tel scénario, notre pays, en collaboration avec Singapour, a organisé le 8 mars 2023 un « dialogue intersessions » pour accorder les violons entre les différents États membres et observateurs. À la mi-mars, la Belgique et Singapour ont fait rapport sur ce dialogue au Conseil, où des débats sont en cours dans la perspective d’une prise de décision en la matière.

9. Où ont lieu les explorations pour l’instant ? Que nous apprennent-elles ?

À l’heure actuelle, une trentaine de contractants explorent les fonds marins (voir carte du monde). Parmi les pays qui patronnent des entreprises figurent, outre la Belgique, la Chine, l’Allemagne, la France, Singapour, le Japon et l’Inde.

Jusqu’à présent, les recherches scientifiques menées n’ont pas permis de tirer des conclusions univoques. Certaines entreprises affirment qu’elles procèdent aux explorations nécessaires, tandis que des ONG dénoncent des connaissances essentielles sur les grands fonds marins encore bien trop fragmentaires. En tout état de cause, l’exploration constitue une première phase nécessaire au lancement d’une éventuelle exploitation. Elle permet d’évaluer si les entreprises peuvent lancer leurs activités ou si l’exploitation aurait des effets néfastes sur l’environnement.

10. La Belgique patronne l’exploration par GSR, filiale de DEME. Les ONG expriment des critiques à cet égard. Qu’en est-il ?

L’exploration est effectivement en cours, et les ONG craignent qu’elle n’ouvre la voie à l’exploitation. Pour l’instant, celle-ci n’est pas à l’ordre du jour. La Belgique n’a encore pris aucune décision sur un futur patronage de GSR pour l’exploitation.

Toutefois, une législation belge portant sur l’exploitation minière des grands fonds marins est en cours de préparation. Le texte formulera les conditions applicables dans l’éventualité où la Belgique souhaiterait patronner les activités d’exploitation d’une entreprise. D’ailleurs, « patronner » signifie dans ce contexte « veiller à l’application de la réglementation ». Il ne s’agit aucunement d’apporter un soutien financier à l’entreprise. Le projet de loi devrait être soumis à la Chambre d’ici l’été.

11. Quand devrait avoir lieu la finalisation d’une réglementation globale ?

Notre pays estime qu’il est préférable de ne pas s’imposer un délai. Ce dont nous avons besoin, ce sont des négociations efficaces, qui mènent à une réglementation solide satisfaisant à toutes les conditions énumérées plus haut. Un tel processus ne peut se dérouler sous la pression d’échéances artificielles. Même si nous souhaitons évidemment voir le dossier progresser.