Achter de schermen van de Veiligheidsraad

De 41^ste verdieping van het Dag Hammarskjöld-gebouw in New York. Je hebt er een wijds zicht op onder meer het oosten van Manhattan. Maar veel tijd heeft de Belgische ‘Permanente Vertegenwoordiging bij de VN’ niet om door het raam te turen.

Want sinds januari 2019 is België lid van de VN-Veiligheidsraad (zie kader historiek). En dat betekent een loodzware agenda en een pak dossiers om op te volgen. Het gebouw - genoemd naar de VN-secretaris-generaal die in 1961 tijdens een missie naar DR Congo om het leven kwam – is alvast goed gelegen. Op nog geen 5 minuten sta je in het VN-hoofdkwartier. Daar komt de VN-Veiligheidsraad vrijwel dagelijks bijeen van 10u tot 13u, en soms ook van 15u tot 18u of langer.

Omdat de wereld – met zijn conflicten – geen verlof neemt, geldt hetzelfde voor de Veiligheidsraad. Neen, tijdens het weekend vinden normaal gezien geen sessies plaats, evenmin op bijvoorbeeld Thanksgiving Day. Maar ook dan moet de Permanente Vertegenwoordiging paraat staan voor onverwachte nieuwe conflicten.

De Belgische Permanente Vertegenwoordiger – of ambassadeur - is momenteel Marc Pecsteen de Buytswerve. Hij vertolkt de stem van België in de Veiligheidsraad. Bij afwezigheid wordt hij vervangen door zijn adjunct Karen Van Vlierberge. Een tweede adjunct – Jeroen Cooreman – volgt de Algemene Vergadering op. Het drietal staat aan het hoofd van 22 diplomaten met elk hun expertise. Daarnaast is er een militaire attaché met twee medewerkers die het luik “peacekeeping” volgen vanuit het perspectief van defensie. Dat zijn onder meer de fameuze VN vredesmissies, waaraan België ook deelneemt.

Dagelijks komt het team om 8u30 bijeen om het programma van de dag te overlopen. De verklaringen worden herlezen en de laatste details geregeld. Alles moet perfect zijn! Zeker voor de Permanente Vertegenwoordiger zelf telt de dag weinig echt vrije tijd. De lunch is vaak een werklunch waar hij thema’s op een meer informele manier kan bespreken. Soms zijn er na de namiddagzitting nog recepties waar eveneens belangrijke info kan uitgewisseld worden. Pas ’s avonds komt hij toe aan het lezen van zijn mails.

Ook op de FOD Buitenlandse Zaken in Brussel volgen 6 diplomaten de materie van nabij op. Grosso modo kan je stellen dat de ploeg in New York de aanzet doet van de Belgische standpunten in de Veiligheidsraad, Brussel finaliseert ze waarbij vanzelfsprekend steeds afgetoetst wordt met de beleidscel van de minister.

Maar ook de Belgische ambassades – de “posten” in het jargon – spelen een voorname rol. Zij brengen immers de informatie aan vanop het terrein. Alleen zo slaagt België erin om zeer gefundeerde standpunten te formuleren, waar ook ter wereld een probleem zich voordoet

Kortom, het lidmaatschap van de Veiligheidsraad vergt best wat moeite. Waarom vindt ons land dat zo belangrijk?

‘Als lid zit België mee in de cockpit van de wereld’, zegt Charly Poppe, diplomaat in Brussel. ‘We krijgen het voorrecht om bij te dragen aan beslissingen die bindend zijn voor alle lidstaten en die extreem belangrijk zijn voor de landen in crisis.’ Ons land zoekt niet zozeer prestige, maar wil vooral zijn stem laten horen om tot een vredevollere wereld te komen. Het verkiest daarbij politieke oplossingen boven het gebruik van geweld. De nadruk ligt op de preventie van conflicten.

Een vredevollere wereld is natuurlijk ook in het belang van een klein, open land als België “met veel buitenland”. Daarom is ons land altijd een fervent voorstander geweest van regionale samenwerking en ‘multilateralisme’: via internationale instellingen samen met andere landen zoeken naar oplossingen.

Poppe ziet nog bijkomende belangen. ‘Als lid van de Veiligheidsraad spelen onze diplomaten in een hogere divisie. Dat scherpt hun expertise aan. Het lidmaatschap schenkt ons land gedurende 2 jaar ook een grote diplomatieke zichtbaarheid. Dat opent deuren in de hele wereld.’

België wordt in diplomatieke kringen sterk gewaardeerd. Poppe: ‘We zijn uiteindelijk geen groentje. Al in 1947 – kort na de oprichting van de Veiligheidsraad – werd België lid. Ondertussen zetelen we al voor de 6^de keer. In al die tijd bouwden we een degelijk diplomatiek netwerk uit en we zijn sterk aanwezig in Afrika. Men weet dat onze standpunten stevig onderbouwd zijn. België is ook betrouwbaar en volgt een standvastige lijn.’ Belgische diplomaten kunnen goed luisteren en ze zijn sterk in het zoeken naar creatieve oplossingen.

‘Ook de interesse door de internationale pers valt op’, zegt Vincent Willekens, persverantwoordelijke in New York. ‘Wanneer we geen lid van de VN Veiligheidsraad zijn, toont de internationale pers doorgaans weinig interesse voor de standpunten en activiteiten van België. Maar nu organiseren we om de 6 weken een persbriefing voor internationale media. De laatste werd door 44 journalisten bijgewoond.’

België mag dan al heel actief zijn in de Veiligheidsraad, wat kan het er echt bereiken? Want al bij al bepalen vooral de 5 permanente leden (zie kader en figuur) wat er op de agenda komt. Zij – althans vooral Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de VS – houden dan ook meestal de pen vast van de resoluties. ‘Zij geven dus de oriëntatie aan de zero draft en onderhandelen over die sneuvelversie’, zegt Poppe.

Bovendien beschikken ze over een “vetorecht”. Zij kunnen dus resoluties tegenhouden. Poppe: ‘Natuurlijk belemmert dat de werking van de Veiligheidsraad. Zo heeft Rusland al 13 keer zijn veto gesteld in het Syrië dossier. De VS liggen vaak dwars als het over de Palestijnse kwestie gaat. De overige 3 permanente leden maken minder gebruik van het vetorecht. China volgt weliswaar de Russische lijn, maar maakt iets meer gebruik van onthoudingen. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben geen veto meer gesteld sinds 1989.’

Wat ook in het voordeel speelt van de permanente leden, is hun “institutioneel geheugen”. ‘Zij hebben altijd al in de Veiligheidsraad gezeten en kunnen dus putten uit hun jarenlange ervaring’, zegt Poppe.

Maar als klein land laat België zich zeker niet doen. Poppe: ‘Als je mee wilt schrijven aan een tekst – dus co-penholder wil zijn – moet je echt wel stevig op tafel kloppen. Alleen op die manier konden we voorzitter worden van de uiterst actieve werkgroep “kinderen en gewapend conflict”, een prioriteit voor ons. België is ook co-penholder van het dossier rond de humanitaire situatie in Syrië (samen met Koeweit en Duitsland) en rond UNOWAS, het VN-bureau voor conflictpreventie in West-Afrika en de Sahel (samen met Ivoorkust).’

Voor de verlenging van het mandaat van MONUSCO, de VN-vredesmissie in Congo, is België geen co-penholder. Wel doet penholder Frankrijk vaak beroep op de expertise van België. Daardoor heeft ons land toch een stevige inbreng.

Zoals elk ander lid kan ook België vragen om een item op de agenda te zetten. Het voorstel moet dan wel door een tweederdemeerderheid (9 op 15 stemmen) aanvaard worden. Voor een agendapunt kunnen de permanente leden hun veto niet inzetten.

België gaat ook ijverig op zoek naar coalities. De Europese landen zijn daarbij natuurlijke partners bij uitstek. ‘De laatste 2 jaar is er veel vooruitgang geboekt’, bevestigt Pecsteen. ‘We overleggen over heel wat thema’s en nemen gezamenlijke initiatieven. Maar in de Raad zelf treden we op als natie, al verschilt onze verklaring vaak niet veel van die van andere Europese landen.’ Om medestanders te vinden kan België ook standpunten aftoetsen bij individuele landen of een overleg organiseren met bijvoorbeeld de Afrikaanse landen.

Pecsteen stipt alvast 2 succesverhalen aan tijdens het eerste jaar lidmaatschap. ‘We hebben een tekst kunnen laten goedkeuren over de bescherming van kinderen in zowel Syrië als Myanmar. In geval van Syrië lag Rusland dwars. Dankzij onze inspanningen zijn ze bijgedraaid. Voor Myanmar was China heel terughoudend. We konden het land echter overtuigen dat het beter was om een positief signaal naar Myanmar te sturen.’

De niet-permanente leden willen ook beter samenwerken om te proberen één blok te vormen. België neemt daar actief aan deel. Zo kwamen begin december 2019 de niet-permanente leden in Brussel bijeen om de violen gelijk te stemme

Pecsteen is er geen voorstander van om het vetorecht af te schaffen. ‘Zonder vetorecht zouden sommige grootmachten zich misschien uit de Veiligheidsraad terugtrekken. Het is net uitermate belangrijk dat alle grootmachten rond de tafel blijven zitten.’

Wel doet een aantal voorstellen de ronde om het vetorecht in te perken. Poppe: ‘Frankrijk heeft zelf voorgesteld dat het vetorecht niet ingezet wordt in geval van gruwelijkheden. Het voorstel krijgt steun van meer dan 100 lidstaten van de VN, maar voorlopig niet van een ander permanent lid.’

Sommigen willen het aantal permanente leden uitbreiden. Landen die het meest in aanmerking lijken te komen zijn Duitsland, Japan, India en Brazilië. ‘Maar altijd is er wel ergens een land dat dwarsligt’, zegt Poppe. Ook de Afrikaanse landen voelen zich niet goed vertegenwoordigd. Voorlopig blijft alles bij het oude.

Het is dus beter om kleine stapjes te nemen en meer eensgezindheid te tonen onder niet-permanente leden. Pecsteen geeft een voorbeeld: ‘Een voorstel van resolutie voor een staakt-het-vuren rond Idlib (Syrië) botste op een njet van Rusland en China. Toch hebben we als niet-permanente leden een zekere druk kunnen leggen op die 2 landen. Niemand staat graag geïsoleerd. Uiteindelijk hadden we zelfs effect op het terrein: Syrië kondigde eenzijdig een staakt-het-vuren af.’

Een heel belangrijke bevoegdheid van de Raad is het aanstellen van VN-vredesmissies. Ook die krijgen vaak veel kritiek. Ze zouden de bevolking te weinig beschermen of zich te buiten gaan aan baldadigheden. ‘In de jaren 1990 hebben we inderdaad enkele fiasco’s gekend zoals bij de genocide in Rwanda of in Srebrenica’, zegt Pecsteen. ‘Ondertussen is er veel ten goede veranderd. De mandaten zijn krachtiger en beter uitgewerkt, het personeel ter plekke is beter opgeleid en de VN in New York zorgen voor een degelijker beheer. Er nemen ook beduidend meer mensen deel aan een missie dan in de jaren 1990.’

‘Vaak leven er ook verkeerde verwachtingen bij de bevolking’, stelt Poppe. ‘Een vredesmissie moet een vredesakkoord laten respecteren en mag zich niet mengen in het conflict. Zo kan MINUSMA – de missie in Mali – niet zelf achter terroristen aan zitten, ze zou haar neutraliteit verliezen.’

België probeert wel te bekomen dat de mandaten voor de vredesmissies zo realistisch mogelijk omschreven worden. Zo kon ons land bekomen dat MINUSMA nu ook actief kan zijn in het centrum van het land, omdat het conflict zich naar daar verplaatst had.

Ook bij MONUSCO stuurt België aan op een doeltreffender mandaat waarbij ook de buren Rwanda, Oeganda en Burundi betrokken worden. Sowieso zijn voor België de bescherming van burgers en kinderen en de strijd tegen straffeloosheid prioriteiten.

Ons land heeft dus best al een en ander verwezenlijkt tijdens 1 jaar lidmaatschap. Er rest alvast nog één unieke opportuniteit om op de voorgrond te treden. In februari 2020 zit België immers de Raad voor. ‘De rol is beperkt’, zegt Pecsteen. ‘We moeten dan vooral het werk van de Raad goed organiseren en uiterst alert zijn voor onverwachte urgenties.’

Toch wil België zeker ook een aantal accenten leggen. Poppe: ‘We willen niet per se nieuwe resoluties aannemen, maar wel onderwerpen op tafel brengen die meer aandacht verdienen. Zoals kinderen en gewapend conflict op 12 februari, de internationale dag tegen de inzet van kindsoldaten. We zullen ook een bezoek organiseren van Josep Borrell, de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor Buitenlands Beleid. Daarmee schuiven we naar voor dat we het partnerschap met de EU belangrijk vinden. Ook een bezoek van de Koning en de Koningin zal voor extra zichtbaarheid zorgen.’

Maakt de Veiligheidsraad een verschil? Op het eerste zicht blijft er een waslijst aan conflicten waarvan sommige muurvast lijken te zitten: Syrië, Libië, Venezuela, Congo, Jemen… Toch vindt Poppe dat de Veiligheidsraad wel degelijk zijn impact heeft. ‘Na WOII hebben we geen wereldconflict – een WOIII – gekend. De bestaande conflicten spelen zich dikwijls af binnen een staat.’

Een risico vormt wel de trend naar ‘unilateralisme’: de neiging van landen zoals de VS, Turkije, Rusland en China om het internationaal overleg de rug toe te keren. Dat kan leiden tot meer conflicten. ‘Daarom zal België blijven ijveren voor multilateralisme’, zegt Poppe.

De Veiligheidsraad wordt in elk geval nog niet lamgelegd. In 2019 werden tot vandaag (4 december 2019) zomaar even 47 resoluties en 13 presidentiële verklaringen afgeleverd. In 1959 was er welgeteld één. Er blijven ook bijna 100.000 blauwhelmen actief in Afrika en het Midden-Oosten.

Een boutade van Dag Hammarskjöld plaatst je met beide voeten op de grond: de VN zijn er niet om ons naar de hemel te brengen, maar om ons te behoeden voor de hel. Ook al neigt de barometer naar onweer, voorlopig blijven de VN degelijk werk leveren. En daar draagt België meer dan een steentje toe bij.