De NAVO: cruciale alliantie voor onze veiligheid

De NAVO (Noord-Atlantische Verdragsorganisatie) is een politiek-militaire alliantie die instaat voor de veiligheid en verdediging van haar bondgenoten. Haar hoofdkwartier is gehuisvest in Brussel (Evere). Maar ook één van de twee strategische hoofdkwartieren – SHAPE of Supreme Headquarters Allied Powers Europe – bevindt zich in ons land, met name in Casteau nabij Mons. SHAPE coördineert de militaire NAVO-operaties. Het tweede voornaamste strategische hoofdkwartier bevindt zich in Norfolk, US.

De NAVO heeft dus stevige wortels in ons land. Toch blijkt uit een recente peiling dat slechts 35% van de Belgen iets kan vertellen over de NAVO, slechts 7% is goed op de hoogte van wat de NAVO doet. Wel weet bijna 8 op de 10 Belgen dat België lid is van de NAVO.

Hoog tijd om onze kennis bij te spijkeren en enkele vragen voor te leggen aan Pascal Heyman, Belgisch Permanent Vertegenwoordiger bij de NAVO. Want ook in de huidige context – lang na de Koude Oorlog – blijft de NAVO een cruciale rol spelen in onze veiligheid.

De NAVO ontstond in 1949, bij het begin van de Koude Oorlog. De West-Europese landen en de VS zagen zich geconfronteerd met de toenemende expansiedrang van de toenmalige Sovjetunie (USSR) onder Stalin. Ze hadden een bondgenootschap nodig dat hun leden kon verdedigen.

De NAVO moet in de eerste plaats het eigen grondgebied vrijwaren. In het Verdrag van Washington, dat aan de basis ligt van de NAVO, staat Artikel 5 over ‘collectieve verdediging’ centraal. Dat stelt dat ‘een gewapende aanval tegen een of meer van de lidstaten als een aanval tegen alle lidstaten zal worden beschouwd’. Indien een dergelijke gewapende aanval plaatsvindt, zal elke lidstaat de aangevallen partij of partijen bijstaan.

Maar tijden evolueren. In 1989, na de Koude Oorlog, kwam er een kerntaak bij. Het bleek noodzakelijk om ook buiten het grondgebied aan crisisbeheer te doen. Er ontstonden conflicten in het uiteenvallende Joegoslavië die een impact hadden op de veiligheid van de NAVO-landen. Alleen de NAVO kon het probleem aanpakken.

Sinds 2010 kwam er nog een derde kerntaak bij: partnerschappen of ‘coöperatieve veiligheid’. Het is belangrijk om samen te werken met andere landen en regio’s om de stabiliteit en veiligheid te bewaren en uit te breiden. Denk aan Georgië en Oekraïne, maar ook aan Noord-Afrika, de Golfregio, Afghanistan, Colombia…

Ja, want er heeft zich geen conflict meer voorgedaan op de schaal van de voorbije wereldoorlogen. Toch blijft alertheid geboden. De Russische annexatie van de Krim (Oekraïne) in 2014 toont aan dat er nog altijd bedreigingen bestaan voor de territoriale integriteit.

Vandaag telt de NAVO 30 bondgenoten, oorspronkelijk was de alliantie gestart met 12 leden. België was lid van bij het begin. Tot aan het einde van de Koude Oorlog in 1990 hadden we 16 lidstaten, met de West-Europese landen, de VS, Canada en Turkije. Later kwamen er de Centraal- en Oost-Europese landen bij, laatst nog Noord-Macedonië.

En ja, de deur blijft open voor nieuwe leden. Maar wel onder voorwaarden! Zo moet het land in de regio liggen die valt onder het Verdrag van Washington. Colombia, partnerland van de NAVO, komt dus niet in aanmerking. Kandidaat-leden Bosnië-Herzegovina, Georgië en Oekraïne wel, maar het blijft een beslissing die voor elke kandidaat op basis van eigen merites moet genomen worden. Landen zoals Finland en Zweden ook, maar zij hebben tot dusver niet de wens geuit om lid te worden.

Elk lid draagt bij wat het kan op basis van zijn bruto binnenlands product (bbp), dat is het principe van de ‘billijke lastenverdeling’. Het streefdoel is dat de defensie-inspanning van elk land in de richting van 2% van het bbp evolueert. Dat vertaalt zich in het bijzonder in capaciteiten: inbreng van militaire middelen als pantservoertuigen, jachtvliegtuigen en zo verder, rekening houdend met wat voor een land haalbaar is.

De optelsom van de capaciteiten van alle landen vormt het totale vermogen van de NAVO. Daarmee kan ze het hoofd te bieden aan bedreigingen op basis van een soort risicoanalyse. Landen worden daarnaast ook verwacht hun middelen in te zetten in operaties. België heeft uiteraard een unieke verantwoordelijkheid als gastland van het NAVO-hoofdkwartier.

De VN is iets helemaal anders, dat is een organisatie op wereldschaal. De NAVO is een regionale organisatie, net als de EU. Maar toch weer met een groot verschil. De EU is een supranationaal orgaan dat diepgaande beslissingen neemt voor zijn lidstaten in een groot aantal domeinen die de burger direct raken. De NAVO daarentegen is een intergouvernementele defensieorganisatie. Van de leden wordt verwacht dat ze de engagementen naleven, maar de NAVO kan geen sancties opleggen als ze dat niet doen. De EU kan dat wel.

Bovendien beschikt de EU over een eigen defensie- en buitenlands beleid dat complementair is met de NAVO. In het EU-verdrag van Lissabon staat zelfs expliciet dat EU-lidstaten die lid zijn van de NAVO – en dat zijn er 21 – voor hun collectieve verdediging op de NAVO moeten steunen.

De EU heeft momenteel niet de nodige middelen om zijn verdediging autonoom te kunnen verzekeren. Wist je dat, na het uittreden van het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de EU, 80% van de verdedigingscapaciteit binnen de NAVO niet aan EU-lidstaten toebehoort? Van een competitie tussen de EU en de NAVO op vlak van defensie is er daarom in de praktijk niet echt sprake.

Wel onderneemt de EU stappen om autonomer te kunnen handelen op vlak van defensie. Zo richtte ze een Defensiefonds op en installeerde ze een ‘permanent gestructureerde samenwerking’. België pleit voortdurend voor een betere samenwerking tussen de NAVO en de EU en de ontwikkeling van een strategisch partnerschap.

Voor veel zaken heeft de EU de VS en het VK gewoonweg nodig, dan handel je beter binnen de NAVO-context. Overigens zitten er ook andere niet-EU-landen in de NAVO die belangrijk zijn, zoals Noorwegen en Turkije.

Laat ons zeggen dat de NAVO uitstekend uitgerust is voor afschrikking en verdediging. De EU heeft dan weer veel meer middelen voor de post-conflict-fase, dus als de rol van het militaire apparaat uitgespeeld is. De Unie kan dan inzetten op activiteiten als economische ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking die meer stabiliteit brengen.

Maar dat wil niet zeggen dat de EU geen militaire middelen moet ontwikkelen om invulling te geven aan zijn eigen ambitieniveau. Het dient wel complementair met de NAVO te gebeuren, met zo weinig mogelijk duplicatie. De landen hebben slechts één set van strijdkrachten die ze al naar gelang de noodzaak in deze of andere context inzetten.

Een grote sterkte is overduidelijk haar militair apparaat en de capaciteit om samen in een operatie te kunnen ageren, wat men ‘interoperabiliteit’ noemt. Er zijn weinig spelers in de wereld die daaraan kunnen tippen. Dat zorgt op zich voor een grote afschrikking.

Ook de consensusregel vind ik een sterkte. Er wordt dus niet gestemd, de leden moeten overeenkomen en een consensus vinden. Dat is niet evident maar toch verloopt dat meestal vlot. En van zodra je de consensus gevonden hebt, wordt de beslissing breed gedragen en is ze onmiddellijk uitvoerbaar. Zo hebben we sinds 1949 een conflict tussen Griekenland en Turkije kunnen voorkomen, een mooie verwezenlijking.

Natuurlijk kan die consensusregel ook wel eens een zwakte zijn. Vooral als een lidstaat met overwegingen voor de dag komt die niets met de NAVO te maken hebben.

De NAVO is een alliantie waarin de collectieve verdediging centraal staat. De NAVO-lidstaten delen waarden. Binnen de NAVO bestaat er geen Noord-Zuid- of Oost-West-tegenstelling. Internationale organisaties als de VN en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) daarentegen zijn veel diverser qua lidmaatschap. Dat bemoeilijkt natuurlijk de consensus.

Het is een moeilijke speler, maar ik pleit voor begrip. Vanuit Ankara ziet de wereld er immers veel vijandiger uit dan vanuit Brussel. Turkije heeft immers tal van niet-evidente spelers rond zich: Rusland, de Kaukasusregio, Iran, Syrië… Dus als Turkije regelingen treft met Rusland, dan betekent dat niet dat het land de NAVO de rug toekeert. Turkije móet wel afspraken maken met Rusland, puur uit eigenbelang. Het is veel beter om Turkije binnen de NAVO te hebben dan erbuiten. Het puzzelstukje Turkije – net zoals Noorwegen overigens – is onmisbaar binnen de NAVO.

Rusland – vroeger de USSR – vormt historisch de grootste bedreiging en is dat nog steeds. Vooral de bezetting van de Krim in Oekraïne in 2014, na de oorlog in Georgië in 2008, maakte dat duidelijk. Zolang dat niet opgelost is, kunnen we niet doen alsof er niets aan de hand is. Daarom werd de samenwerking op technisch vlak stopgezet.  Geen ‘business as usual’ meer.

We hanteren tegenover Rusland een tweesporenbeleid. Enerzijds bouwen we onze ‘afschrikking en verdediging’ op, anderzijds blijven we open staan voor dialoog. Maar dan wel vanuit een positie van sterkte, niet vanuit een inferieure positie. De relatie ligt heel moeilijk.

Terrorisme vormt de tweede grootste dreiging. Een dergelijke onzichtbare vijand moeten we meer aanpakken via partnerschappen. Bijvoorbeeld door de capaciteit op te bouwen in een partnerland als Tunesië. Ook de Belgische defensie heeft daar veel opleidingen gegeven. We moeten ervoor zorgen dat de landen in de periferie zelf kunnen ingrijpen voor het bij ons komt.

Let wel, de NAVO is niet de eerste speler op vlak van terrorisme. Die rol is weggelegd voor de landen zelf, via politie, inlichtingendiensten en justitie. Maar defensie kan wel helpen zoals in de strijd tegen de terreurgroep ISIS. Ook België heeft daar een grote inbreng in gehad. Nu de NAVO zich voor 9 september 2021 zal terugtrekken uit Afghanistan, zal meer aandacht gaan naar Irak. Daar zullen de veiligheidsmachten ondersteund worden in het kader van de strijd tegen terrorisme.

Ten slotte mogen we ook China niet vergeten, een land met sterk toenemende middelen en vooralsnog onduidelijke intenties. China wordt een wereldspeler en vormt tegelijk een uitdaging. Veel dossiers krijgen tegenwoordig een China-dimensie, niet zozeer omdat we dat zelf willen maar omdat China in onze richting komt.

Met NATO2030 willen we de NAVO klaarstomen voor de uitdagingen tot 2030. De directe aanleiding was een uitspraak van de Franse president Macron in The Economist eind 2019: ‘De NAVO is hersendood.’ Hij verwees daarmee naar het gebrek aan politieke consultatie en eenzijdige beslissingen door bepaalde geallieerden, evenwel met impact op de veiligheid van andere. Zo besliste de toenmalige Amerikaanse president Trump rond Kerstmis 2018 om zich terug te trekken uit Afghanistan. En dat zonder de bondgenoten te raadplegen! Ook Turkije had niet overlegd over zijn operaties in Syrië.

De krachtlijnen van NATO2030 worden: (1) de NAVO moet een sterk militair apparaat blijven; (2) de politieke dimensie moet versterkt worden; (3) de NAVO moet meer rekening houden met de globale bedreigingen die onze veiligheid raken. Denk aan cybercriminaliteit, klimaatverandering, disruptieve technologieën, et cetera. Er zijn ook nieuwe spelers en fenomenen die in onze richting komen en onze veiligheid kunnen beïnvloeden.

We zullen Biden horen op de NAVO-top op 14 juni, het is de eerste keer dat hij naar Europa komt als president. Hij hanteert een overduidelijke stijlbreuk met zijn voorganger. ‘The US is back’, luidt het. ‘America first’ is voorbij. De VS willen weer een wereldspeler zijn, ze herontdekken het belang van allianties zoals de NAVO.

De top wil een belangrijk signaal uitsturen dat de trans-Atlantische band tussen Europa en de VS essentieel is. De collectieve veiligheidsgarantie die de NAVO aan zijn leden biedt, op basis van artikel 5,  zal herbevestigd worden.

Daarnaast wordt de NATO2030-agenda de voornaamste verwezenlijking van de top, met voorstellen die aantonen dat de alliantie zich aanpast aan de uitdagingen van de toekomst. Er zal opdracht gegeven worden om het Strategisch Concept, het politieke basisdocument van 2010, te actualiseren. In 2010 werd Rusland bijvoorbeeld nog als een partner beschouwd. Het lijkt evident dat de werkelijkheid vandaag genuanceerder is.

Ook weerbaarheid staat hoog op de agenda. De NAVO-landen moeten zelf voldoende weerbaar zijn en voor hun defensie kunnen instaan alvorens beroep te doen op de bijstand van anderen. De coronapandemie heeft aangetoond dat we het belang van kritische infrastructuur - communicatie- en vervoersnetwerken, strategische bevoorrading, een steeds functionerend overheidsapparaat… - uit het oog verloren zijn. We zijn, ook voor kritische materialen, al te zeer afhankelijk geworden van bevoorraders buiten de regio zoals China.

Daarom moeten we artikel 3 weer in herinnering brengen. Dat stelt dat lidstaten ‘hun eigen individueel vermogen om een gewapende aanval te weerstaan moeten handhaven door voortdurend zichzelf te versterken’. Daar moeten we in de komende jaren meer op inzetten.