Dans les coulisses du Conseil de sécurité

Le 41^e étage du One Dag Hammarskjöld Plaza à New York offre une vue panoramique et donne entre autres sur l’est de Manhattan. Mais la Représentation permanente de la Belgique auprès des Nations Unies n’a pas beaucoup de temps pour rêvasser à la fenêtre.

Depuis janvier 2019, la Belgique est membre du Conseil de sécurité des Nations Unies (voir cadre historique), un statut qui va de pair avec un agenda surchargé et une montagne de dossiers à suivre. Le bâtiment – baptisé en hommage au Secrétaire général qui a perdu la vie en 1961 lors d’une mission en RD Congo – est bien situé, à 5 minutes à peine du siège des Nations Unies, où le Conseil de sécurité se réunit presque chaque jour de 10 à 13 h, et parfois aussi de 15 à 18 heures voire plus tard.

Pas de repos pour le monde et ses conflits, il en va de même pour le Conseil de sécurité. En principe, aucune session ne se déroule durant le week-end, encore moins, par exemple, le jour de Thanksgiving. Même à ce genre d’occasion, la Représentation permanente doit se montrer prête à répondre à de nouveaux conflits imprévus.

L’actuel Représentant permanent – ou ambassadeur – de la Belgique est Marc Pecsteen de Buytswerve. Il porte la voix de la Belgique au Conseil de sécurité. En cas d’absence, il est remplacé par son adjoint Karen Van Vlierberge. Un deuxième adjoint – Jeroen Cooreman – suit les séances de l’Assemblée générale. Tous trois dirigent 22 diplomates, qui apportent chacun leur propre expertise. Un attaché militaire et deux collaborateurs suivent le volet « maintien de la paix » sous l’angle de la défense. Il s’agit, entre autres, des missions de paix de l’ONU, auxquelles la Belgique participe également.

L’équipe se réunit chaque matin à 8h30 afin de survoler le programme du jour. Les membres relisent les déclarations et règlent les derniers détails. Tout doit être parfait ! Le Représentant permanent dispose de peu de temps libre durant la journée. Les repas de midi sont souvent des lunchs de travail, l’occasion de discuter des différents thèmes de manière plus informelle. Des réceptions, parfois organisées après la séance de l’après-midi, permettent d’échanger des informations importantes. Ce n’est que le soir que le Représentant prend connaissance de ses e-mails.

Au SPF Affaires étrangères à Bruxelles, 6 diplomates suivent la matière avec attention. Dans les grandes lignes, l’équipe de New York donne une impulsion aux positions belges au sein du Conseil de sécurité, tandis que celle de Bruxelles les finalise après évaluation avec la cellule stratégique du ministre.

Les ambassades belges – les « postes » dans le jargon – jouent également un rôle de premier plan. En effet, elles apportent les informations récoltées sur le terrain. C’est le seul moyen pour la Belgique de formuler des positions bien étayées, partout où un problème survient.

En bref, la participation au Conseil de sécurité ne va pas sans difficultés. Pourquoi notre pays y attache-t-il autant d’importance ?

« En tant que membre, la Belgique se trouve dans le cockpit du monde », déclare Charly Poppe, diplomate à Bruxelles. « Nous avons le privilège de contribuer à la prise de décisions contraignantes pour tous les États membres et extrêmement importantes pour les pays en crise. » Notre pays ne recherche pas tant le prestige, mais souhaite avant tout se faire entendre pour contribuer à un monde plus pacifique. À cet égard, il donne la priorité aux solutions politiques plutôt qu’au recours à la force et met l’accent sur la prévention des conflits.

Un monde plus pacifique est naturellement dans l’intérêt d’un petit pays ouvert comme la Belgique, largement tournée vers l’étranger. C’est pourquoi notre pays a toujours plaidé avec ferveur pour la coopération régionale et le « multilatéralisme » : la recherche de solutions avec d’autres pays par le biais d’institutions internationales.

Charly Poppe entrevoit d’autres intérêts. « Etant donné que la Belgique est membre du Conseil de sécurité, notre diplomatie joue dans une autre cour, ce qui lui permet de développer son expertise. La Belgique jouit pendant deux ans d’une grande visibilité sur le plan diplomatique grâce à son siège, qui lui ouvre des portes dans le monde entier. »

Les cercles diplomatiques ont une grande estime pour la Belgique. « Nous ne sommes en fin de compte pas des bleus. Déjà en 1947 – peu après la création du Conseil de sécurité -, la Belgique en était membre. Nous y siégeons pour la 6^e fois. Pendant tout ce temps, nous avons bâti un réseau diplomatique solide et nous sommes très présents en Afrique. Tout le monde sait que nos positions sont solidement fondées. La Belgique est digne de confiance et suit une ligne constante. » Les diplomates belges ont une bonne capacité d’écoute et s’emploient à chercher des solutions créatives.

« Force est de constater l’intérêt de la presse internationale », déclare Vincent Willekens, chargé des relations avec la presse à New York. « Lorsque nous n’avons pas de siège au Conseil de sécurité de l’ONU, la presse internationale témoigne généralement peu d’intérêt pour les points de vue et les activités de la Belgique. Aujourd’hui, nous organisons toutes les 6 semaines un briefing de presse pour les médias internationaux. Le dernier a rassemblé 44 journalistes. »

La Belgique peut donc participer activement au Conseil de sécurité, mais que peut-elle réellement accomplir ? Après tout, ce sont les 5 membres permanents (voir cadre et figure) qui déterminent la plupart des points à l’ordre du jour.Ils – surtout la France, le Royaume-Uni et les États-Unis – rédigent aussi la majorité des résolutions. « Ils donnent donc une orientation au zero draft et négocient la version à l’état de brouillon », explique Charly Poppe.

En outre, ils disposent d’un « droit de veto », ce qui implique la possibilité de bloquer les résolutions. « Naturellement, ce système entrave le fonctionnement du Conseil de sécurité. Par exemple, la Russie a déjà opposé 13 vetos dans le cadre du dossier syrien. Les États-Unis se montrent souvent récalcitrants sur la question palestinienne. Les 3 autres membres permanents exercent dans une moindre mesure leur droit de veto. La Chine suit la ligne de conduite russe, mais s’abstient plus souvent. La France et le Royaume-Uni n’ont pas posé leur veto depuis 1989. »

Un autre avantage des membres permanents : leur « mémoire institutionnelle ». « Ils ont toujours siégé au Conseil de sécurité et peuvent donc s’appuyer sur leur expérience acquise sur de nombreuses années », affirme Charly Poppe.

Mais notre petit pays ne se laisse certainement pas faire. « Pour participer à la rédaction d’un texte – et acquérir le statut de coauteur – il faut taper du poing sur la table. Il n’existe pas d’autre moyen pour atteindre notre priorité, à savoir la présidence du groupe de travail sur les enfants et les conflits armés, particulièrement actif. La Belgique fait également partie des coauteurs du dossier sur la situation humanitaire en Syrie (avec le Koweït et l’Allemagne) et sur l’UNOWAS, le bureau pour la prévention des conflits en Afrique de l’Ouest et au Sahel (avec la Côte d’Ivoire). »

La Belgique n’a pas le statut de coauteur pour la prolongation du mandat de la MONUSCO, la mission de maintien de la paix des Nations Unies au Congo. Mais la France, en tant qu’auteur, fait souvent appel à l’expertise belge. Notre pays a donc malgré tout apporté une contribution conséquente au dossier.

Comme les autres membres, la Belgique peut également demander l’ajout d’un point à l’ordre du jour. La proposition doit être acceptée à la majorité des deux tiers (9 voix sur 15). Les membres permanents ne peuvent pas exercer leur droit de veto.

La Belgique est à l’affût de nouvelles coalitions. Les pays européens sont les partenaires naturels. « Des progrès considérables ont été accomplis ces deux dernières années », confirme l’ambassadeur Pecsteen. « Nous nous concertons sur de nombreux thèmes et prenons des initiatives conjointes. Mais au Conseil même, nous agissons en tant que nation, même si notre déclaration concorde souvent avec celle d’autres pays européens. » Pour trouver des alliés, la Belgique peut également sonder les positions des différents pays ou organiser une concertation avec les pays africains, par exemple.

Marc Pecsteen cite 2 exemples de réussites lors de la première année du mandat. « Nous avons contribué à l’approbation d’un texte sur la protection des enfants en Syrie et au Myanmar. La Russie s’est montrée récalcitrante concernant la Syrie mais a fait des concessions grâce à nos efforts. En ce qui concerne le Myanmar, la Chine a fait preuve d’une forte réticence. Mais nous avons réussi à la convaincre de l’intérêt d’envoyer un signal positif au Myanmar. »

Par ailleurs, les membres non permanents aspirent à une meilleure coopération dans la perspective de former un bloc. La Belgique prend une part active à ce projet. Début décembre 2019, elle les a réunis à Bruxelles afin d’accorder leurs violons.

Marc Pecsteen n’est pas favorable à l’abolition du droit de veto. « En l’absence de ce droit, certaines grandes puissances pourraient quitter le Conseil de sécurité. Or, elles doivent impérativement toutes rester autour de la table. »

Néanmoins, un certain nombre de propositions visant à restreindre le droit de veto circulent. Poppe : « La France a proposé de suspendre l’exercice du droit de veto en cas d’atrocités. La proposition a reçu le soutien de plus de 100 États membres des Nations Unies, mais pas encore d’un autre membre permanent. »

Certains souhaitent l’augmentation du nombre de membres permanents. Les pays les plus susceptibles d’obtenir ce statut sont l’Allemagne, le Japon, l’Inde et le Brésil. « Mais chaque fois, un pays contrecarre le projet », explique Charly Poppe. Les pays d’Afrique, eux aussi, ne se sentent pas bien représentés. À l’heure actuelle, le statu quo est maintenu.

Il vaut donc mieux procéder par petites étapes et faire montre d’une plus grande unité entre États non permanents. Marc Pecsteen donne un exemple : « Une proposition de résolution pour un cessez-le-feu dans la région d’Idlib (Syrie) s’est heurtée au njet de la Russie et de la Chine. En notre qualité de membre non permanent, nous avons tout de même pu exercer une certaine pression sur ces deux pays. Personne n’aime l’isolement. Au final, nous avons même eu un impact sur le terrain : la Syrie a prononcé unilatéralement un cessez-le-feu. »

Une compétence très importante du Conseil est le déploiement de missions de maintien de la paix qui, elles aussi, suscitent souvent de nombreuses critiques. On leur reproche de ne pas suffisamment protéger les populations ou de commettre des actes répréhensibles. « Dans les années 1990, nous avons en effet connu quelques fiascos tels que le génocide rwandais ou Srebrenica », déclare Marc Pecsteen.

« La situation a entre-temps connu une évolution positive. Les mandats sont plus puissants et mieux élaborés, le personnel sur place est mieux formé et les Nation Unies à New York veillent à une gestion plus efficace. Le nombre de participants aux missions a aussi considérablement augmenté par rapport aux années 1990. »

« La population a souvent des attentes inadéquates », affirme Charly Poppe. « Une mission de paix a pour but le respect d’un accord de paix et ne peut interférer avec le conflit. Par exemple, la MINUSMA – la mission au Mali – ne peut poursuivre les terroristes, sous peine de perdre sa neutralité. »

La Belgique s’efforce de veiller à ce que les mandats des missions de maintien de la paix soient définis de la manière la plus réaliste possible. Grâce à notre pays, la MINUSMA a ainsi pu intervenir dans le centre du Mali, où le conflit s’est déplacé.

Dans le cas de la MONUSCO également, la Belgique plaide pour un mandat plus efficace qui implique également les pays voisins à savoir le Rwanda, l’Ouganda et le Burundi. En tous les cas, la protection des civils et des enfants ainsi que la lutte contre l’impunité demeurent des priorités pour notre pays.

Notre pays a donc obtenu de bons résultats durant cette année de mandat. Il lui reste une seule opportunité de se démarquer. En février 2020, la Belgique présidera le Conseil. « Le rôle a ses limites », déclare Marc Pecsteen. « Nous devrons surtout veiller à bien organiser le travail du Conseil et rester vigilants face aux urgences inattendues. »

La Belgique entend toutefois insister sur certains aspects. Poppe : « Nous ne voulons pas nécessairement adopter de nouvelles résolutions, mais mettre sur la table des sujets qui méritent davantage d’attention. Comme la problématique des enfants dans les conflits armés sur laquelle nous mettons l’accent le 12 février, journée internationale des enfants-soldats. Nous organiserons également la visite de Josep Borrell, le Haut représentant de l’UE pour la politique étrangère. Nous voulons montrer l’importance que nous donnons au partenariat avec l’Union. Une visite du couple royal nous donnera également davantage de visibilité. »

Le Conseil de sécurité fait-il la différence ? De prime abord, on dénombre une multitude de conflits dont certains semblent se trouver dans une impasse totale : Syrie, Libye, Venezuela, Congo, Yémen… Charly Poppe estime toutefois que l’organe a un réel impact. « Aucun conflit mondial – une troisième guerre mondiale – n’a succédé à la Seconde Guerre mondiale. Les conflits actuels se déroulent souvent à une échelle nationale. »

La tendance à l’« unilatéralisme » - l’inclination de pays tels que les États-Unis, la Turquie, la Russie et la Chine à tourner le dos à la concertation internationale – présente un réel risque car elle peut engendrer de nouveaux conflits. « C’est pourquoi la Belgique continuera à plaider pour le multilatéralisme », déclare Charly Poppe.

En tous les cas, le Conseil de sécurité n’est pas encore paralysé. En 2019 et jusqu’à ce jour (4 décembre 2019), il a adopté pas moins de 47 résolutions et 13 déclarations présidentielles. En 1959, une seule résolution avait été adoptée. En outre, près de 100 000 casques bleus restent actifs en Afrique et au Moyen-Orient.

Une boutade de Dag Hammeskjöld nous fait redescendre sur terre : le but de l’ONU n’est pas d’emmener l’humanité au paradis, mais de lui éviter l’enfer. Si le baromètre annonce des intempéries, les Nations Unies continuent à fournir un excellent travail. Et la Belgique y contribue amplement.